国土空间规划视角下非集中建设区规划体系构建

[摘　要]当前我国规划行业正处于城乡规划向国土空间规划变革的重要时期，而变革的关键在于城镇集中建设区外围以生态、农业空间为主导的非集中建设区。该区域由于规划体系欠缺、“多规”冲突多和空间治理效率低下等，是规划管理的薄弱区域。在国土空间规划体系重构的时代背景下，文章按照“树立价值观—构建发展目标—重构规划编制体系与内容机制—实现‘多规’融合与空间统一”的基本逻辑，提出生态优先、价值多元、城乡共生和空间统筹的规划价值导向，以及资源开发与保护相协调的建设目标，并构建了适应“五级三类”国土空间规划体系的市级总体规划、区(县) 级分区规划、镇(乡) 级控制性详细规划、村级实施性规划四级非集中建设区规划体系，探讨了“底线约束+ 功能引导”的空间管制方式、全域全要素的用地布局规划和系统化、精细化的规划管控路径等主要规划内容，以期从非集中建设区规划创新的视角为国土空间规划体系构建提供积极、有意义的借鉴。

[ 关键词] 生态文明建设；国土空间；空间规划；非集中建设区

[ 文章编号]1006-0022(2020)19-0047-05　

[ 中图分类号]TU984　

[ 文献标识码]A

[ 引文格式] 杜瑞宏，黄晓芳，胡冬冬．国土空间规划视角下非集中建设区规划体系构建[J]．规划师，2020(19)：47-51．

年中共十九届三中全会、第十三届全国人大第一次会议作出组建自然资源部、统一国土空间用地管制和生态保护修复职责的重大决定，2019年国家进一步出台《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》。这标志着我国规划行业伴随着2008年《中华人民共和国城乡规划法》的施行，由重城轻乡的城市规划转变为城乡统筹的城乡规划之后，在生态文明建设的新时代要求下，进一步向全自然资源整合、全空间用途管控的国土空间规划创新转变。

目前，既有研究在探讨空间规划体系重构的问题缘由、现实基础、基本逻辑、原则思路和结构设想后，逐步开始深入探析不同层级空间规划的工作重点与规划内容。考虑到现行规划存在的体系上交叉重叠、体制上事权冲突及治理上效率低下等诸多问题主要体现在非集中建设区，山、水、林、田、湖、草等自然资源也主要分布于非集中建设区，故非集中建设区作为规划管理矛盾交织区域和自然资源汇聚区域，是本轮国土空间规划改革的关键。因此，本文将城市外围以生态、农业为主导空间的非集中建设区作为切入点，按照“树立空间发展价值观—统一开发保护共赢目标与总体思路—重构

规划编制体系与内容机制—实现‘多规’融合与空间统一”的基本逻辑，思考“五级三类”国土空间规划框架下非集中建设区的规划思路、体系构建和编制内容，以期为不同层级国土空间规划中非集中建设区的规划编制方法提供积极、有意义的借鉴。