国土空间规划体系核心价值认知及落定策略

[ 摘　要] 国土空间规划体系构建是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，要深刻理解生态文明思想下的高质量发展是国土空间规划体系构建的核心价值观。因此，文章提出在生态优先的价值导向下，面向城市高质量发展的目标，重点构建国土空间规划体系创新性价值认知，明确“编审督统一象限”、五级传导闭环及一级实施中枢的概念和实质，总结出国土空间规划体系“1+1+5+1”的价值内涵，并在此基础上探索“编审督”全链条闭环的合理化应用，探寻国土空间规划有效性落定、实施的路径，以期提升国土空间规划编制的合理性、规划审批监管的合法性和规划监测预警的合规性，重塑国土空间治理体系。

[ 关键词] 国土空间规划体系；生态文明；实施中枢；全链条闭环；价值认知

[ 文章编号]1006-0022(2021)10-0012-08　

[ 中图分类号]TU984　[ 文献标识码]A

[ 引文格式] 白娟， 黄凯，路遥．国土空间规划体系核心价值认知及落定策略[J]．规划师，2021(10)：12-19．

从新中国成立至今，我国空间规划体系的变革历程大致可以分为5 个时期，这5 个时期的空间规划体系在规划体制、实施主体和治理目标等方面各有侧重(图1)。①计划经济时期(1949 ～ 1978 年)，以国民经济计划为主体，城市规划和土地规划内容都是以工业项目布局为主，并依附、服务于国民经济计划，空间规划体系尚未真正建立，规划内容自上而下严格落实，呈现上下一般粗的“柱形”体系。②改革开放初期(1978 ～ 1992年)，以城市规划和土地规划为主的空间性规划体系开始建立，但总体表现为国家管控弱、地方建设强，土地规划弱、城市规划强的“梳形”体系。③市场经济改革时期(1993 ～ 2002 年)，我国空间性规划体系进一步完善。土地分区制度的建立，标志着我国空间治理体系实现了从局部到全域的转变。与此同时，“两规”的矛盾开始显现，自上而下的土地规划“管不住”与地方城市规划“扩张化”并存，总体表现为“耙形”体系。④治理调整时期(2003 ～ 2012 年)，我国自上而下的空间规划体系雏形开始显现，国家、省、地方的事权各有侧重。国家、省级层面试图通过主体功能规划来体现国家战略导向，并将土地管理权限集中于省级层面。地方层面依然将城市规划作为土地扩张的政策工具，这一时期总体上的空间治理思路并不清晰，表现为“多层柱形”体系。⑤治理改革时期(2013 年至今)，我国对国家治理体系进行全面重构，明确将主体功能区规划、土地利用规划和城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”，建立五级三类的国土空间规划体系，强调“一级政府一级事权”，形成自上而下的“锥形”体系。但在实施层面要真正实现规划的上传下导，仍需对管控层级联通的网络化治理进行探索。