厦门地下空间规划治理体系构建研究

[ 摘　要] 文章从地下空间开发利用的法规政策、技术规范标准、规划编制体系3 个方面介绍了厦门地下空间治理体系的主要内容：一是颁布地下空间开发利用办法及实施细则，明确部门职责、规划审批、用地管理和建设使用等方面的政策，建立法规政策保障体系；二是以地下空间规划技术标准为指引，提出土地利用、建筑控制、通道连接和设施布局等方面的管控要素及细则，构建标准规范体系；三是以地下空间专项规划为抓手，编制各片区的详细规划，提出地块出让条件和连通要求，完善规划编制体系。

[ 关键词] 地下空间；政策体系；规范体系；编制体系

[ 文章编号]1006-0022(2021)02-0050-06　

[ 中图分类号]TU984　[ 文献标识码]B

[ 引文格式] 韦希．厦门地下空间规划治理体系构建研究[J]．规划师，2021(2)：50-55．

“规划科学是最大的收益，规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳。”为此，党中央、国务院部署了一系列改革措施，增强规划的可实施性，便于实际操作管理，提高国土空间的治理能力。

地下空间是新型国土空间资源，对其合理的开发利用是拓展城市容量、疏解城市交通、完善城市功能和改善城市环境的重要举措。然而，当前城市地下空间的规划基本难以实施。究其原因，一是法律法规体系不健全，地下空间开发利用涉及多个管理部门，主管部门的权责未理清，难以形成合力。同时，地下空间权属不清晰，土地出让方式不明确，未建立有偿使用的配套制度；二是缺乏统一的技术标准和规范，地下空间缺少技术支撑和依据，资源难以通过技术手段整合连通、集约利用；三是未建立规划编制体系，地下空间的规划缺位，宏观层面没有总体规划指导，中观层面没有地上地下一体化的片区控制规划，实施层面地块出让条件中没有明确其用途和边界。

地下空间的发展需要依托成熟的法规体系。日本的《民法典》规定土地拥有者有地上地下空间的所有权，但国家拥有地下40　m 以下空间的所有权，用于建设公共设施，并制定了共同沟、地下街的使用和权属等方面的法律法规。我国香港的《建筑( 规划) 条例》，规定了地下空间开发的范围、规模和深度，此外其还出台了相关政策来鼓励地下步行系统的建设，对部分用作公共通道的地块给予容积率补偿。为完善地下空间立法，我国住房和城乡建设部出台了《城市地下空间开发利用管理规定》(2011 年版)，福建省人民政府颁布了地下空间用地使用和不动产登记的相关规定，上海、广州、深圳、武汉、沈阳等多个城市也相继制定了适应自身特点的《地下空间开发利用管理办法》或《城市地下空间规划管理条例》。在技术规范方面，新加坡制定了地下空间标准，引导轨道站点与周边地块通过地下步行系统连通，对通道的空间布局、断面尺寸、深度高度进行了规定。为填补地下空间技术标准的空白，我国住房和城乡建设部出台了《城市地下空间规划标准》(GB/T　51358—2019)，深圳率先在《深圳市城市规划标准与准则》(2017 年版) 中提出地下空间开发利用的基本原则，规定了交通设施、市政设施、商业设施和公共服务设施等设施的布局要求。目前我国城市地下空间的规划编制主要从城市规划和建筑设计的角度出发，侧重于空间和具体项目建设层面，强调地上地下功能相互协调、空间一体化整合等。一些城市编制了地下空间专项规划，但缺乏对下一层次详细规划的控制引导，未能整合市政、交通和建筑等相关专项规划，精细化管控不足。规划体系未能层层传导和有效约束，导致地下空间规划往往难以实施。

本文结合厦门的实践，从资源保护利用和管理创新机制的角度着手，从地下空间开发利用的法规政策、技术规范标准和规划编制三方面构建地下空间治理体系，以期为类似的地下空间规划的实施，以及提升国土空间治理能力提供借鉴( 图1)。