[ 摘　要] 市县国土空间规划的内容除强调完整性和科学性外，应与未来规划的审批、调整、管理与实施等各方面的程序高度衔接。国土空间规划融合了原有的各类空间规划，城乡规划和土地利用规划是其中最主要的两大规划体系，文章对两者的核心任务、层级逻辑和管理程序三方面的运行逻辑进行深入剖析，探索两大规划体系的融合模式，提出市县及以下层级国土空间规划的编制体系和内容深度的建议。文章认为在编制体系方面，应构建“市县国土空间规划—片区国土空间规划—详细国土空间规划”3 个层级；在内容深度方面，市县国土空间规划应强调“管控底线、强化指引”，片区国土空间规划应强调“落实布局、细化要求”，详细国土空间规划应强调“精准落位、面向管理”。

[ 关键词] 国土空间规划；市县及以下层级；规划体系；编制内容

[ 文章编号]1006-0022(2020)15-0032-06　[ 中图分类号]TU981　[ 文献标识码]B

[ 引文格式] 蔡健，陈巍，刘维超，等．市县及以下层级国土空间规划的编制体系与内容探索[J]．规划师，2020(15)：32-37．

伴随着从国务院到地方的机构改革落实，空间规划的职责统一纳入了自然资源部，“多规合一”也由试点探索阶段迈入了实质性的国土空间规划编制阶段。

目前，国家和省级层面国土空间规划的编制内容已较为明确，以区域统筹、体系格局、战略目标及重点项目等大尺度空间的安排为主；市县层面的国土空间规划则直面具体的建设管理，原各类空间规划打架、管控重叠与审批交织等矛盾突出，编制难度较大，需要重点研究；同时，市县层面的各类空间规划大多于2020年到期，急需新一轮国土空间规划指引各地未来的发展。因此，当下如何编制市县国土空间规划成为规划管理部门和学界、业界的研究重点。

2019年5月23日发布的《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》( 以下简称《若干意见》) 明确了各级国土空间总体规划和详细规划的规划地位、审批流程及编制要求等方面内容，确立了国土空间规划的体系框架，具有极强的指导性。在《若干意见》的指导下，由自然资源部领衔，省市地方规划管理部门、多家设计单位、多位专家学者对市县国土空间规划的编制规程、用地分区分类标准及“双评价”①技术指南等多个技术规范进行了深入研究；广州、武汉、青岛等地先行试点，对规划的编制内容、文本框架和实施评估等方面进行了有益探索。

然而，目前这些研究和实践大都停留于市县国土空间规划本身，主要强调规划内容的完整性和技术手段的科学性，对整个国土空间规划的构成体系、编制体系，以及未来的调整程序、管理实施等方面的系统性考虑较为欠缺。由于国土空间规划的管治体系尚不明朗，市县国土空间规划与未来的规划管理尚未建立明确联系，规划在编制的内容和深度上还存在一定争议。

笔者认为，国土空间规划的内容在强调完整性和科学性的同时，应充分与未来规划的审批、调整、管理与实施等各方面程序高度衔接，通过充分理解原有各类空间规划体系的运行逻辑，从审批和管理的角度出发，明确各层级规划的法定地位和管控地位、审批流程和管理内容，真正确定包括市县国土空间规划在内的各层级规划的具体编制内容，即“审批什么、编制什么”“管理什么、编制什么”，这也是对《若干意见》提出的“谁编制、谁实施”“管什么、批什么”的响应。

本文主要讨论市县及以下层级的国土空间规划，下文所称的规划体系若不做特别说明，将不包含全国和省级层面的内容。