土地用途管制制度的核心是对用途的管制，而用途管制的本质与运行机制是土地所有权与发展权的剥离。土地发展权可分离于土地所有权，是土地利用用途或利用强度变更的权力 [1]。正是基于土地发展权这一可分离于土地所有权的特质，国内外有效开展了土地用途管制。1949 年以来，我国土地用途管制制度从无到有，先后经历了基本空白、建设用地规划许可出现、土地用途管制确立、多部门参与、统一用途管制探索和实现五个阶段 [2]。从 1997 年中共中央、国务院联合下发《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》，首次提出“用途管制”，到 1998 年修订的《中华人民共和国土地管理法》将这一概念上升为基本制度，再到现如今自然资源部统一行使所有国土空间用途管制职责，我国的土地用途管制迈向了新的探索阶段，这也是国家治理能力现代化对国土空间资源优化配置的新要求。

  国土空间用途管制是对自然资源及其建设活动进行开发管制，是政府运用其行政权力对空间资源利用进行管理的行为。2019 年《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》出台，提出“五级三类”的国土空间规划体系。在新的国土空间规划体系要求下，如何建立国土空间用途管制制度，以及如何执行国土空间用途管制，关键是要有可依据的法定规划以及有效实施的保护与开发许可制度，二者缺一不可。

  传统土地利用总体规划和控制性详细规划，往往作为土地用途管制的主要法定规划依据，但因为之前“多规”不合一，规划内容冲突，难免出现规划依据科学性不强、土地用途管不住的情况。从宏观治理到地方开发建设，编制的各级规划与开发许可之间也时有偏差。新一轮国土空间规划的建立，为国土空间用途管制奠定了统一的法定规划基础，但是到具体国土空间用途管制制度的执行，还需理顺国土空间规划中的用途管制规则制定与保护开发许可制度之间的关联性，进而促使用途管制实施过程能有效传导宏观治理与地方发展的核心意图。