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[摘要] 国土空间规划是在社会主义市场经济条件下完善空间治理体系的制度设计，而用途管制则是将未来的规划目标转化为现实的具体行动。在国土空间规划背景下，用途管制的内涵已经大大扩展。与国土空间规划不同，用途管制具有依据的未来性、基础的现实性及利益的平衡性特征。在国家确定的制度框架条件下，为应对市场机制的不确定与社会需求的变化，创新管制方式，建立一种兼顾确定性与灵活性的分类管制模式，以提升用途管制效能。为平衡社会利益、维护公共利益，实现社会的公平公正，则需要尽快完善规范权力运行的法规体系、精准运作的技术标准体系及涉及社会公平的政策体系。

中国的用途管制制度产生于以公有制为基础的计划经济时代。随着社会主义市场经济的建立，逐步形成了以城乡规划、土地利用总体规划等规划为依据的用途管制体系。《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》( 以下简称《若干意见》)提出了“形成以国土空间规划为基础，以统一用途管制为手段的国土空间开发保护制度”，并要求采用“详细规划 + 规划许可”等方式“健全用途管制制度”。这正式确定了国土空间用途管制的制度框架，也预示着用途管制运行模式与机制发生的重大转型。用途管制是一种经验证明行之有效且不可替代的事前干预的空间治理模式，也是提升国土空间规划治理能力的重要内容。如何更好地发挥政府在用途管制中的作用，本文从国土空间规划用途管制的概念出发，分析用途管制与国土空间规划相区别的特征，借鉴西方发达国家规划许可模式实践的经验，提出了用途管制分类创新的思路，以及提升用途管制能力的制度体系。

国土空间用途管制的特征、模式与制度体系