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[ 摘　要] 在高度城市化地区，土地二次开发面临的困境是农村集体利用集体土地的模糊产权性质进行不合法建设带来现实利益分享和现有政策法律不认可之间的矛盾。文章通过对土地增值收益的来源及分配的理论分析，从土地增值收益分配视角对深圳的土地整备制度进行解析，提出通过改变政府对集体土地增值收益的垄断，实现政府和相关权益人的利益共享；利用农村集体的自治优势，搭建二层次的利益博弈平台，降低交易成本；同时，也认识到该政策竞争可能导致农村集体获利过多，影响城市公共利益，忽视外来者的利益。

1 现实背景

深圳2004 年实现全面城市化后，市域内土地完成了城市化转地，理论上都成为国有土地，但农村集体仍然掌控着超过300　km2 的可建设用地。也就是说，城乡二元土地结构并没有消失，只是由全面城市化之前的土地二元所有权结构变为土地一元所有权下的政府名义所有与农村集体实际控制并存的新二元结构。经调查，农村集体实际控制用地中，大多数用地属于侵占合法外用地，用地功能以工业用途和私宅用途为主，基础设施和公共设施欠账多，土地使用效益比较低下。深圳陆域面积狭小，且现状土地开发比例已达60％以上，基本上没有再扩张的潜力，盘活农村集体掌控土地成为拓展城市发展空间的关键。但这类用地权属复杂、历史遗留问题众多，政府名义所有与农村集体实际控制之间形成较大冲突，陷入了“政府拿不走、村里用不好、市场难作为”的困境，严重阻碍土地再开发利用。为此，深圳探索了政府主导的土地整备和市场主导的城市更新两种土地二次开发模式来盘活存量土地。

基于土地增值收益分配的深圳土地整备制度研究