国土空间规划体系重构语境下“双评价”研究进展与趋势

[摘　要]在“绿水青山就是金山银山”的理念下，国土空间规划必须兼顾资源的保护、开发与配置，注重基础性、约束性、综合性和战略性的平衡，在协调保护和发展之间保持刚性与弹性的平衡。“三条控制线”(生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界)的统一划定和管控是国家自然资源部重构国土空间规划体系的重要抓手，开展覆盖全域空间的资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价(即“双评价”)则是“三条控制线”划定的技术基础。文章通过系统梳理国内外相关研究，从学术和实践层面分析现行“双评价”在重构国土空间规划体系语境下面临的约束作用不强、指标体系不科学等问题。学术界和自然资源管理部门业已达成新的共识—在新语境下实现从总量调控向空间约束指引转变，更加注重引导形成绿色发展、高质量发展和协调发展。因此，文章进一步聚焦地域特色的“双评价”概念内涵、指标体系、划定方法和传导机制等关键问题，将深化基础研究、固化技术流程、优化技术方法等作为下一步研究的重点方向。
[关键词]国土空间规划；资源环境承载能力；国土空间开发适宜性；“双评价”
[文章编号]1006-0022(2020)05-0005-05　[中图分类号]TU981　[文献标识码]A
[引文格式]张臻，曹春霞，何波．国土空间规划体系重构语境下“双评价”研究进展与趋势[J]．规划师，2020(5)：5-9．

Research Progress of “Dual Evaluations” in the Restructuring of National Land Use and Spatial Plan/Zhang Zhen, Cao Chunxia, He Bo
[Abstract] Lucid waters and lush mountains are valuable assets. National land use and spatial plan must balance rigid and flexible measures between resource preservation and development. The control of “three lines” (ecological preservation, permanent prime farmland, urban development boundary) is important in the restructuring of national land use and spatial plan, and also a basis for the “dual evaluations” (environmental carrying capacity evaluation and land use suitability evaluation). The paper analyzes the problems of “dual evaluations” in theory and practice, indicates the agreed transition from general volume control to spatial restriction towards green, high quality, and coordinated development. The paper further focuses on key issues such as conceptual connotation, indices system, delimitation method, transmission mechanism of “dual evaluations” with local characters, and clarifies next step tasks: deepening fundamental research, consolidating technical route, improving technical method.
[Key words] National land use and spatial plan, Environmental carrying capacity, National land use suitability evaluation, “Dual evaluations”

1 研究背景

经过近40年的快速发展，我国取得了举世瞩目的城乡建设成就，但也面临着生态失衡、资源环境承载力趋近极限、经济下行压力持续增大等问题，传统的依靠土地扩张和要素投入来推动发展的模式已难以为继。2015年印发的《生态文明体制改革总体方案》提出将空间规划体系构建纳入生态文明体制改革方案中，2018年国务院机构改革将城乡规划管理职能划入自然资源部，均是“绿水青山就是金山银山”治理理念的反映。而《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》(以下简称《意见》)的正式发布，标志着新时代国土空间规划基础制度的初步建立和各层次国土空间规划的全面展开。
2018年4月，“长江经济带发展座谈会会议”首次提出“在开展资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价的基础上，抓紧完成长江经济带生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线划定工作”。2019年3月，两会(即“中华人民共和国全国人民代表大会”和“中国人民政治协商会议”)提到“以国土空间规划为依据，把城镇、农业、生态空间和生态保护红线、永久基本农田保护红线、城镇开发边界作为推进城镇化不可逾越的红线”。《意见》则明确国土空间规划需要“在资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价的基础上，科学有序统筹布局生态、农业、城镇等功能空间，划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等空间管控边界以及各类海域保护线，强化底线约束，为可持续发展预留空间”。因此，作为优化国土空间格局的基本依据和编制国土空间规划的前提条件，资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价(以下简称“双评价”)的重要性日益凸显。