国土空间规划体系下“双评价”的实践与思考

[摘　要]“双评价”是保证国土空间规划科学性的有效抓手，如何客观、科学地开展评价工作，并有效支撑国土空间规划，是本轮规划改革的重要任务之一。文章结合宁夏、三亚等地的“双评价”实践，探讨“双评价”的理论基础、内涵及实践中的技术难点，为“双评价”工作的优化和国土空间规划的科学编制提供参考。
[关键词]国土空间规划；资源环境承载能力；国土空间适宜性；“双评价”
[文章编号]1006-0022(2020)05-0015-06　[中图分类号]TU981　[文献标识码]B
[引文格式]田川，刘广奇，李宁，等．国土空间规划体系下“双评价”的实践与思考[J]．规划师，2020(5)：15-20．

Practice and Reflection of “Dual Evaluations” in National Land Use and Spatial Plan/Tian Chuan, Liu Guangqi, Li Ning, Wu Shuang, Jiang Yanling
[Abstract] Dual evaluations are an effective measure of rational national land use and spatial plan, an an objective and scientific evaluation is a major mission in planning reform. Based on the practice of Ningxia autonomous region and Sanya city, the paper studies the theoretical foundation, connotation, and critical technical points, and provides a reference for the scientific compilation of national land use and spatial plan.
[Key words] National land use and spatial plan, Environmental carrying capacity, National land use suitability, Dual evaluations

0引言

资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价(以下简称“双评价”)工作是贯彻国家生态文明战略、落实生态文明思想的重要抓手，是编制国土空间规划的前提和基础。2019年5月9日印发的《中共中央 国务院建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》指出，在“双评价”的基础上，科学有序统筹布局生态、农业、城镇等功能空间，划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等空间管控边界，强化底线约束，为可持续发展预留空间[1]。
“双评价”工作具有丰富的内涵，包括生态保护、农业生产和城镇建设3个方面，涉及资源、环境、生态和灾害等多个专业，技术体系复杂。2018年以来，自然资源部组织相关机构进行研究，形成了《资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价技术指南》(试行)(以下简称《技术指南》)。同时，围绕2019年以来开展的空间规划工作，各地进行了一系列“双评价”的实践。本文结合宁夏和三亚等地的“双评价”实践，探讨“双评价”的理论基础、内涵及实践中的技术难点，为“双评价”工作的优化提供借鉴。

1“双评价”的发展历程及内涵

资源环境承载能力是指基于一定发展阶段、经济技术水平和生产生活方式，一定地域范围内资源环境要素能够支撑的农业生产、城镇建设等人类活动的最大规模；国土空间开发适宜性是指在维系生态系统健康的前提下，综合考虑资源环境要素和区位条件，在特定国土空间进行农业生产、城镇建设等人类活动的适宜程度[2]。“双评价”的理论基础起源于马尔萨斯关于人口与粮食的论述，反映了人口在资源环境的制约下的增长极限[3]。随着经济社会的发展及伴随出现的系列问题，“承载力”的概念扩展到土地、水、能源、环境和生态系统等方面，并逐渐与发展方式联系在一起。在欧美发达国家，承载力的相关研究也逐步应用到国家和区域规划中，成为管理的辅助工具[4]。