面向国土空间规划的“双评价”体系构建及广东省实践

[摘　要]国土空间规划“双评价”是指资源环境承载能力评价和国土空间开发适宜性评价，是新时代国土空间规划的前提和基础。文章首先梳理“双评价”方面的学术争论及规划领域“双评价”的发展历程；其次明晰新时代国土空间规划“双评价”的目标、内容和技术方法，提出构建“一个目标、两个评价、三类功能、四个维度、五个重点”的国土空间规划“双评价”体系；最后以广东省为例介绍实践经验，以期为正确认识“双评价”和科学开展“双评价”实践提供参考。
[关键词]资源环境承载力能力；国土空间开发适宜性；“双评价”；国土空间规划；广东省
[文章编号]1006-0022(2020)05-0021-09　[中图分类号]TU981　[文献标识码]A
[引文格式]陈伟莲，李升发，张虹鸥，等．面向国土空间规划的“双评价”体系构建及广东省实践[J]．规划师，2020(5)：21-29．

The Establishment of “Dual Evaluations” and Guangdong Practice/Chen Weilian, Li Shengfa, Zhang Hongou, Huang Yue, Wu Qitao
[Abstract] Environmental carrying capacity evaluation and national land use suitability evaluation (dual evaluations) are the premise and foundation of national land use and spatial plan. The paper reviews the academic argument and progress of twoevaluations, clarifies the vision, content, technique of dual evaluations, and puts forwards double evaluations system composed by one vision, two evaluations, three functions, four dimensions, five emphases. Finally the practice and experience of Guangdong province is introduced as a reference of recognition and practice of scientific dual evaluations.
[Key words] Environmental carrying capacity, National land use suitability, Dual evaluations, National land use and spatial plan, Guangdong province

0引言

随着人口持续增加和经济社会快速发展，我国面临着资源约束趋紧、环境质量下降、生态系统功能退化等问题。这些问题在很大程度上归因于国土空间开发方式和开发格局的不合理，如地下水过度开采、土地开发强度过大、项目选址不合理等[1]。为解决生态环境持续恶化问题，自“十一五”规划以来，国家陆续出台一系列文件，强调要根据资源禀赋、生态条件和环境容量，明晰国土空间开发利用的规模、结构、布局和时序，并开展资源环境承载能力监测预警[2]。根据资源环境承载能力统筹各类国土空间要素的合理布局逐渐成了决策者、学者和规划师的共识，如何科学合理地评价资源环境承载能力也成了当下迫切需要解决的问题。“双评价”是指资源环境承载能力评价和国土空间开发适宜性评价。该提法源于2014年以来的空间规划改革探索经验，最早在浙江开化、宁夏、广西等地区开展实践工作[3]。在此之后，多份中央文件不断强调“双评价”在空间规划中的基础性地位和作用。2015年9月，中共中央、国务院印发《生态文明体制改革总体方案》，提出要树立空间均衡的理念，规划编制前应当进行资源环境承载能力评价，以评价结果作为规划的基本依据[4]。2016 年12 月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发《省级空间规划试点方案》，提出开展陆海全覆盖的资源环境承载能力和国土空间开发网格化适宜性等基础评价，为划定“三区三线”奠定基础[5]；随后，《中共中央 国务院关于建立资源环境承载能力监测预警长效机制的若干意见》印发出台[6]。2018年4月，习近平总书记在“深入推动长江经济带发展座谈会”上明确指出，按照“多规合一”要求，根据资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价，科学划定生态保护红线、永久基本农田和城镇开发边界3条控制线，科学谋划国土空间开发保护格局。2019年5月印发的《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，再次明确将资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价作为国土空间规划编制的重要基础[7]。