因“制”而“治”：城市规划实施中的“程序正义”—基于凤凰山庄征收事件的讨论

[摘　要]党的十九大将“坚持全面依法治国”作为新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略之一，“法治”将在“国家治理”时期发挥更加基础性的作用。城市规划本质上作为政府在空间治理领域公权对私权的一种基本干预工具，推进法治化尤为重要。近年来，随着制度完善及公民私权保护意识的强化，城市规划的目的、内容、程序的正当性和合法性问题引起了广泛关注。凤凰山庄拆迁讼案件源于长沙市政府对风景区改造过程中的房屋征收，由此衍生出一例私权与公权博弈的典型事件。在“国家治理”背景下，通过剖析案件的缘起与法理，引发了面向“法治”、“精治”与“共治”能力的延伸思考，并就治理制度完善、规划编制方法和规划实施方式变革展开了讨论。
[关键词]规划实施；凤凰山庄；拆迁；程序正义；法治
[文章编号]1006-0022(2020)04-0035-06　[中图分类号]TU984　[文献标识码]B
[引文格式]黄军林，陈锦富，陈健．因“制”而“治”：城市规划实施中的“程序正义”—基于凤凰山庄征收事件的讨论[J]．规划师，2020(4)：35-40．

Governance by Institution: Procedural Justice in the Implementation of Urban Planning — A Discussion on the Expropriation of the Phoenix Mountain Villa/Huang Junlin, Chen Jinfu, Chen Jian
[Abstract] “Governance by law” has been held as a basic policy of China since the 19th NCCPC. Urban planning is a fundamental tool of government in spatial governance, and its rule of law is especially important. In recent years, the purpose, content, and procedural rightness of urban planning has caught wide attention. In the renovation of landscape resort by Changsha government, the expropriation of Phoenix Villa has become a typical example of gaming between private rights and public powers. The paper makes an analysis of the reasons and legal principle of the case, puts forwards planning strategies for modern spatial governance in the new era, i.e. the transition of spatial governance towards “governance by law, fin governance, shared governance”.
[Key words] Planning implementation, Phoenix villa, Removal of buildings and residents, Procedural justice, Governance by law

习近平总书记在党的十九大报告中强调：“全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障。”“法者，天下之程式也，万事之仪表也”(《管子·明法解》)。“法”是治国之重器，是完善治理体系和实现治理能力现代化的重要依托，“法治”更是“国家治理”领域的一场深刻的革命。城市规划作为政府对空间利用的基本干预工具，本质上是公权对私权的干预，推进法治化尤为重要。近年，随着法制体系的不断完善及人民群众法治意识的增强，城市规划的内容、价值、目标及其实施过程的程序正当性与合法性引起了广泛关注。正是在这一背景下，引发了凤凰山庄拆迁诉讼案(以下简称“该案”)的相关讨论。
该案结案于2010年，距今近10年，但回顾该案所涉及规划实施的过程及影响，仍有进一步讨论的必要。2009年，为了改善岳麓山风景名胜区的整体环境，长沙市政府启动了天马山景区的改造工作，并依规划对凤凰山庄实施征收，由此衍生出一例私权与公权博弈的典型案件。其博弈过程几经周折，政府终因在实施行政行为过程中存在程序违法而输掉了官司，导致规划未能完全实施。在推进“国家治理体系和治理能力现代化”的宏大背景下，分析该案件的缘起、深刻内因及对城市规划的影响，对当下城市空间治理、规划实施法治化及城市规划转型有所裨益与启示。