新时期我国都市圈治理的新逻辑与变革方向探讨

[摘　要]20世纪末以来，我国多地开始了都市圈治理的探索实践，随着国家提出培育发展现代化都市圈，都市圈正式成为国家治理体系中重要的调控单元。作为城镇化战略、区域发展战略和乡村振兴战略叠加的重要地域空间，新时期都市圈的治理创新是一项重要的实践课题。文章回顾了过去我国都市圈治理的主要做法与瓶颈制约，借鉴国际都市圈治理的典型经验，探讨我国都市圈治理的新逻辑和新方向，提出新时期都市圈治理应遵循“平等协商、同城发展、互利共赢”的逻辑，创新规划理念与方法，建立全方位协调机制；国家应以同城化发展为目标，积极推动相关立法工作和统计制度改革，开展都市圈发展综合试点研究与实践。
[关键词]都市圈治理；同城化；协调机制；治理变革
[文章编号]1006-0022(2020)03-0012-05　[中图分类号]TU981　[文献标识码]A
[引文格式]龙茂乾，李婉，扈茗，等．新时期我国都市圈治理的新逻辑与变革方向探讨[J]．规划师，2020(3)：12-16．

Metropolitan Area Governance and Future Reform in China/Long Maoqian, Li Wan, Hu Ming, Ouyang Peng, Lu Qingqiang
[Abstract] Metropolitan area governance has been practiced in different regions in China since 1990s. As modern metropolitan area cultivation becomes a national policy, it has become a crucial unit in national urbanization, regional development, and rural revitalization. The innovation of metropolitan area governance is an important issue in the new era. The paper reviews the major approaches and problems of metropolitan governance in China, learns from typical global experience, discusses the new logic and orientation of metropolitan area governance, argues that metropolitan area governance shall follow the principles of “consultation based on equality”, “integration” and “mutual benefit”, and establish a comprehensive coordination mechanism with new concepts. With urban integration as the development vision, the nation will promote relevant legislation and statistical mechanism reform, and pushes comprehensive experiment site development.
[Key words] Metropolitan area governance, Urban integration, Coordination mechanism, Governance reform

0引言

都市圈是我国城镇化总体格局中的关键环节，是城镇化战略、区域发展战略和乡村振兴战略叠加的重要地域空间，是三大战略的结合点和着力点，也是国土空间管控单元的细化支撑。都市圈治理能力的提升是实现国家治理体系和治理能力现代化的应有之义。在区域治理领域，国家先后出台了《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》，强调区域治理创新和区域协调发展要向更高水平及更高质量迈进，并明确了都市圈治理的方向与重点。至此，都市圈正式成为国家治理体系中重要的调控单元。十九届四中全会提出：“优化行政区划设置，提高中心城市和城市群综合承载和资源优化配置能力，实行扁平化管理，形成高效率组织体系。”都市圈是城市群内部以中心城市为核心的城镇化空间形态，是承上启下的关键一环，同时也是高效率组织体系的重要组成部分。
我国都市圈治理一直处于实践探索中，治理的主要目标是实现区域协调以提升区域竞争力。针对区域内空间快速蔓延、产业同质化、基础设施协调不力、生态环境恶化和竞争力下降等问题，南京都市圈、苏锡常都市圈等通过设立统一的管理组织、建立区域协调机制和编制都市圈规划等方式，积极开展都市圈治理实践。各地都市圈治理实践吸引了学界的关注，有研究表明，统一与集中的管理组织并不能抑制都市圈城市空间蔓延，急需建立多种有效的城市协调机制，提高都市圈规划的刚性约束[1]。我国很多地区都编制了都市圈规划，但是由于圈内城市利益竞争、缺乏互动、各级政府间的利益冲突及政府部门间的权力冲突等原因，规划实施效果并不理想[2]。当前都市圈规划实施面临的困境，在本质上与都市圈的区域多主体特征紧密相关，新区域主义理论强调从多主体利益协调的角度建立协调协商的机制，通过治理解决区域发展面临的问题，管治理论也强调各利益相关方充分协调互动并达成共识、采取行动。在新时期，都市圈规划治理与协作是亟待突破的方向，需要搭建多主体参与的开放型协作框架[3]，构建自下而上的规划协同工作新机制[4]。