生态空间的系统化构建和差异化管控研究

[摘　要]划定生态保护红线和生态空间是国土空间规划的重要工作内容，是建设生态文明的重要保障。有效的生态系统是建立生态安全的重要基础。目前各省已划定的生态保护红线以及城市总体规划改革试点城市划定的生态空间，在技术思路上存在生态系统思想体现不足、难以承担生态底线作用的问题。因此，要在详实生态资源调查评估的基础上，依据生态安全格局分析，从维护生态系统安全和质量的角度出发，明确需要保护的生态空间布局，并根据生态功能重要性和敏感性划定生态保护红线；对生态空间进行差异化用途管控，细化生态保护红线具体管控要求，推进生态保护和经济社会协调发展。
[关键词]生态空间；生态保护红线；生态系统；用途管控
[文章编号]1006-0022(2020)02-0048-06　[中图分类号]TU984　[文献标识码]B
[引文格式]程茂吉，陶修华，张彦．生态空间的系统化构建和差异化管控研究[J]．规划师，2020(2)：48-53．

Systematic Construction and Differentiated Governance of Ecological Space/Cheng Maoji, Tao Xiuhua, Zhang Yan
[Abstract] Delineation of ecological red line and ecological space is an important content of national land-space plan and a guarantee for ecological system and civilization. Ecological red lines and spaces in different provinces are weak in systematic thoughts and may barely ensure ecological bottom line. Based on a thorough investigation of ecological resources and analysis of ecological safety layout, a rational ecological layout and red line based on ecological importance and sensitivity shall be proposed, and ecological space shall be governed with different approaches to promote coordinated development between ecological preservation and socioeconomic development.
[Key words] Ecological space, Ecological red line, Ecosystem, Use control

0引言

改革开放三十多年来，我国经济发展取得了显著成绩，但由于发展方式比较粗放，发展质量不高，进入21世纪以来，我国环境问题已不堪重负。为从根本上改变经济发展方式，建立系统有效的生态文明制度，中共中央、国务院于2015年9月发布了《生态文明体制改革总体方案》，以正确处理人与自然的关系为核心，树立“绿水青山就是金山银山”“山水林田湖是一个生命共同体”的理念，要求市县国土空间规划明确划定生态空间，以及耕地、林地、草原、河流、湖泊、湿地等的保护边界。2017年2月，国家发布《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》，定义了生态空间和生态保护红线的概念，明确了划定生态保护红线的原则、具体方法和工作推进要求。2017年5月，原环保部、国家发展改革委联合发布了《生态保护红线划定指南》，细化了生态保护红线划定的技术规程。2017年，党的十九大报告从建设生态文明的高度，要求实施重要生态系统保护和修复重大工程，优化生态安全屏障体系，提升生态系统质量和稳定性，并完成生态保护红线划定工作。2019年5月，中共中央、国务院发布了《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，再次强调统筹布局生态、农业和城镇等功能空间，加强生态环境分区管治，构建生态廊道和生态网络，推进生态系统保护和修复，健全用途管制，监督规划实施，强化国土空间规划的指导约束作用。
从国家陆续颁布的有关构建新的国土空间规划体系的政策文件看，科学划定生态空间和生态保护红线，是加强生态空间管控的重要前提，是贯彻生态文明思想、建设美丽家园的重要战略举措，也是正在开展的市县国土空间规划中需要重点关注的核心内容。确保生态安全是划定和管控生态空间的底线要求，而要实现生态安全必须深刻认识生态各要素和各系统之间的客观联系，在准确识别重要生态空间的基础上，运用系统思维，构筑不同尺度的生态安全格局，并根据生态空间承担的生态功能重要性和生态敏感性，本着充分保护、适度利用的原则，实施严格科学的空间管控。从各省开展的生态保护红线及生态空间的划定思路来看，不少城市在划定生态保护红线和生态空间的工作上更多的是关注单个生态保护红线区域的划定，而且生态保护红线和生态空间的划定缺乏对生态空间的准确识别、生态空间的系统架构和整体设计，不能有效确保生态空间质量，保护管制对策过于原则化，在管理中过于简单化，难以实现对生态空间科学有效的保护。只有以精准的生态资源调查评估为基础，注重生态功能重要性和生态敏感性评价，科学划定和保护生态保护红线区，构筑安全稳定的生态结构，实施差别化的管控政策，才能真正实现生态保护目标和生态安全理念，实现生态文明战略要求。