[摘　要]文章探讨了城乡规划中土地发展权的作用机制，指出土地发展权是规划刚性管控的法律依据，土地发展权配置是规划刚性控制的支撑政策。同时，结合我国的土地制度，阐述了我国土地发展权的特征和流转机制，指出公共性和商品性是我国土地发展权的主要特征，政府主导是我国土地发展权流转的主要机制。在此基础上，尝试建立实现我国城乡土地发展权公平配置的规划策略与方法，提出将土地增值收益转移支付作为发展权公平配置的途径，将规划指标核算作为发展权公平配置的依据。

[关键词]土地发展权；发展权配置；用途管制；规划策略

[文章编号]1006-0022(2019)08-0038-06　[中图分类号]TU981　[文献标识码]B

[引文格式]张能，陈烨．面向城乡土地发展权公平配置的规划策略[J]．规划师，2019(8)：38-43．

A Study on Planning Strategies for Fair Allocation of Urban and Rural Land Development Rights/Zhang Neng, Chen Ye

[Abstract] This article discusses the mechanism of land development rights in urban and rural planning, pointing out that land development rights are the legal basis for planning rigid management and control, and the allocation of land rights is the supportive for planning control. The article analyzes the characteristics and circulation mechanism of China's land development rights combined with China's land system. Publicity and commodity are the main characteristics of China's land development rights, and government leadership is the main mechanism for the transfer of land development rights in China. On this basis, the article attempts to establish the planning methods to realize the fair allocation of urban-rural land development rights in China. It proposes that the transfer of land added-value income as a means of fair allocation of development rights, and the accounting of planning indicators as the basis for the fair allocation of development rights.

[Key words]  Land development rights, Allocation of development rights, Land use regulation, Planning strategies

0引言

我国的大规模快速城镇化进程，也伴随着城乡人居环境的大规模建设和土地的快速开发。土地开发导致的利益分配已经成为影响社会利益格局的一个十分关键的问题[1]。在我国，规划对于土地发展权的配置作用十分明显，但也导致了大规模的“暴利—暴损”现象。在上述背景下，学界普遍认识到应当建立符合我国实际情况的土地发展权体系，并通过合理配置发展权来保护农地、提高农民利益[2-6]。目前，对规划与土地发展权的关系已有不少研究[7-10]，但如何基于我国特殊的土地制度，准确理解土地发展权的特征与流转机制，探讨在规划中实现土地发展权公平配置的具体策略和方法，仍然有待深入研究。

1规划视角下的土地发展权与发展权配置

土地发展权(Land Development Rights)的概念形成于20世纪上半叶，最早见于1947年的英国《城乡规划法》，一般是指改变土地用途或加深土地使用程度的权利[11]。在我国，土地发展权也被称为“土地开发权”，一般被理解为“农地非农化”或“农地转为建设用地”的权利[2，12]。本文将土地发展权界定为将农地和其他非建设用地开发为建设用地，并从土地开发中获取土地增值收益的权利。

1.1土地发展权是规划刚性控制的法律依据

在私有土地制度下，私人享有的地权事实上是一个权利束，也就是多种土地使用方式和利用程度的集合。在自由资本主义时期，私人土地所有者可以近乎任意地使用土地；而在当代城市社会中，国家为了维护公共利益，需要广泛干预私人土地的使用。土地发展权就是地权的权利束中受制于公权力干预的、可以单独处分的部分[13]。

第二次世界大战以后，西方国家迎来了城市发展建设的高潮，各国普遍建立了以土地利用规划控制为核心的城市规划体系[14]，规划许可、区划等土地用途管制措施成为了控制城市开发建设活动的主要手段[15]。正是在这一时期，英、美、法等国相继在法律中明确了土地发展权及其有关概念，从而为规划管制干预私人土地使用提供了法律依据[16-17]。随着城市化的推进，土地发展权已成为西方国家一种常见的土地权利范畴[18]。