[摘　要]随着我国城镇化发展的转型，机构改革背景下空间规划体系重构势在必行，以城乡资源管理为导向的全域空间管制成为空间规划的重要研究内容。文章辨析了全域空间管制的底线管控和分区引导思维及“三线统筹”、“三生空间”与“三类空间”等管控手段之间的关系；同时，从法理基础、技术手段及法理与技术融合层面解析了“三线”边界划定的逻辑，从复合功能与空间层次融合方面阐释了“三生空间”与“三类空间”分区引导的逻辑，以期为推动我国空间规划改革提供理论研究基础。

[关键词]全域空间管制；三生空间；三类空间；三线统筹；划定逻辑 

[文章编号]1006-0022(2019)05-0013-07　[中图分类号]TU981　[文献标识码]A

[引文格式]王宝强，李萍萍．全域空间管制的手段辨析与划定逻辑研究[J]．规划师，2019(5)：13-19．

Methods Discrimination and Zoning Logic of Full Space Control/Wang Baoqiang, Li Pingping

[Abstract] With the transformation of urbanization in China, spatial planning system reform is imperative under institutional reform. Urban-rural resource management oriented full space control has become an important part of spatial plan. The paper analyzes the relationship of full space bottom line control, zoning guidance concept, three lines integration, and three spaces. Meanwhile, the paper analyzes the logic of three lines delimitation from legislative basis, technical method, and legal principles, and explains zoning guidance from complex functions and spatial integration, to provide a theoretical reference for spatial plan reform.

[Key words]  Full space control, Three spaces, Three lines integration, Delimitation logic

空间管制是对规划区范围内的空间资源施以的管理或管制。其通过划定区域内不同发展特性的类型区，制定分区开发标准和控制引导措施，目标在于优化空间资源配置、促进空间高效利用和协调多方主体利益等[1]。其核心是对区域内限制因素进行分析，划定管制分区并制定相应的控制引导措施[2]，建立空间准入机制[3]，是政府部门对空间资源进行统筹和管理的重要手段。就空间管制的内涵而言，其范围应是行政区域全覆盖[4]。

在国家发展模式深化改革、空间规划体系重构的大背景下，我国的空间管制工作内容发生了重大转变。随着城镇化由“增量型”到“存量型”的根本转变，城乡规划面临着由“扩张型规划”向“资源环境约束型规划”的转型，空间管制的重点也逐渐从以城镇建设为主向以全域资源统筹管理为主的全域空间管制转变。从2015年颁布《生态文明体制改革总体方案》到十九大提出“加快生态文明体制改革”，从以“多规合一”为主体的空间规划改革到新一轮机构改革中自然资源部的建立，均是国家管理顶层应对自然资源紧缺压力的响应举措。自然资源管理逐渐成为主导思想，实现全域空间管控成为机构改革后空间规划部门的重要使命。在此背景下，以全域空间管控为手段的“三线统筹”、“三类空间”和“三生空间”及以其为代表的“控制线管控+分区引导”空间管制模式逐渐明晰起来，各城市在全域空间规划上也进行了有益的探索。

目前针对全域空间管制手段，相关部门尚未出台专项法律法规文件和划定技术指南，还属于政策性的空间管理概念，因此有必要对全域空间管制的手段及其内涵关联、划定逻辑进行理论探讨。

1全域空间管制的思维及手段辨析

从2014年国家四部门联合发布的《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》明确提出空间规划要划定“三线”，到2017年初中央印发的《省级空间规划试点方案》提出划定“三区三线”，再到2018年中国城市发展高峰论坛发布的《城市蓝皮书NO.11》提出严格控制“三生空间”和“三线”管控是新时期生态文明改革背景下国土空间规划体系构建的重要内容[5]。可以看出，中央已初步确定了新时期空间规划的管控模式为“底线管控”和“分区引导”，其中对于“底线”的概念内涵、划定技术标准与手段已基本达成共识，而对于“分区引导”部分，国土空间规划的编制权责部门尚未公开敲定以何种管制手段对国土空间进行区划管控，存在“三生空间”和“三类空间”两种管控手段。