[摘　要]为落实国家提出“一张蓝图干到底”的要求，“三线”划定和“三生空间”布局作为空间管控的手段被提出并受到各地的重视。文章在分析空间管控的现状特征、失效机理及发展趋势的基础上，深入剖析厦门的空间管控分区分级构造及战略、管控和实施三位一体的“一张蓝图”建构内容，并提出在新时期的市县国土空间规划编制中要以“多规合一”来推进城市空间管控体系的建构。

[关键词]空间规划；一张蓝图；空间管控；多规合一；厦门 

[文章编号]1006-0022(2019)05-0020-07　[中图分类号]TU984.11+3　[文献标识码]B

[引文格式]何子张，吴宇翔，李佩娟．厦门城市空间管控体系与“一张蓝图”建构[J]．规划师，2019(5)：20-26．

The Construction of Urban Space Governance System and the "One Blueprint" of Xiamen/He Zizhang, Wu Yuxiang, Li Peijuan

[Abstract] "Three-zones and three lines" are proposed as a space governance system in order to achieve "one blueprint for implementation" required by central government. Based on the practice of Xiamen, this paper analyzes the status quo, problems, and development trend, studies the zoning and classification, governance, and implementation of space control, and argues that multi-plan integration shall be adopted in national land use plan compilation in the new era.

[Key words] Spatial plan, One blueprint, Space governance, Multi-plan integration, Xiamen

近年来国家高度重视空间规划改革，提出“一张蓝图干到底”的目标，要求“构建统一的空间规划体系”，进而提出划定“三区三线”、优化“三生空间”布局等要求。本文从国家空间治理改革的角度，重点关注“一张蓝图干到底”要形成什么样的空间管控体系？“三线”划定与“三生空间”布局作为空间管控的手段，如何纳入城市的“一张蓝图”中？城市 “一张蓝图”包括哪些层次？要“干到底”则需要建立什么样的空间管控体系和传导机制？同时，结合厦门的“一张蓝图”规划实践，探讨城市空间管控的分区分级，并结合城市国土空间规划编制展开探讨。

1空间管控体系的现状特征、失效机理与发展趋势

1.1我国空间管控的现状特征

空间管控是指政府为实行空间管制，协调开发与保护之间的关系，对土地发展权进行差异化管理，实现空间资源有效配置的一种政策性工具。无论是“三区三线”还是 “三生空间”布局，本质上都是对空间的一种政策性区划，都属于空间管控的手段。空间规划服务于空间管控，我国各部门已经编制了多种规划，通过划定政策性边界和用途性边界，实行分区分级的空间管控。

在政策性边界划定上，主体功能区划从经济发展和资源环境协调的角度入手，将空间分为“优化开发区、重点开发区、限制开发区、禁止开发区”；城乡规划从适宜建设的角度划定“三区四线”，即“禁建区、限建区、适建区”及“绿线、蓝线、黄线、紫线”；土地利用规划则出于土地资源保护的需要，实施“三界四区”管控，即城乡建设用地“规模边界、扩展边界、禁建边界”及“允许建设区、有条件建设区、限制建设区和禁止建设区”；环境保护规划依据生态和环境保护的需求，开展生态功能区划和环境功能区划工作，前者选取“优化准入区、重点准入区、限制开发区、禁止准入区”4类生态环境功能区，后者则将空间分为“自然生态保留区、生态功能调节区、食品安全保障区、聚居发展引导区、资源开发维护区”5种环境功能类型区。

在用途性边界划定上，各管理部门依据各自的空间分类标准，确定空间的具体用途，如土地利用总体规划、城乡规划中的用地规划等。虽然我国多个部门都参与了空间的分区分级管控，但仍存在《生态文明体制改革总体方案》提出的“因无序开发、过度开发、分散开发导致的优质耕地和生态空间占用过多、生态破坏、环境污染等问题”。这些问题反映出当前空间管控的失效，而对其产生的内在机理进行分析，是实现“一张蓝图干到底”、构建“横向到边、纵向到底”治理体系的理论基础。