[摘　要]新一轮机构改革推动自然资源统筹管理和建立国土空间用途管制制度，将用途管制的范围扩大到全部生态空间。文章在总结国内外生态空间用途管制的经验启示的基础上，结合广州生态控制线规划实践，将生态空间划分为自然保育区、城乡生态区和农业生产区，并从限定和激励两方面提出各功能分区差异化的管制手段，以期为建立健全的国土空间管控制度提供借鉴。

[关键词]生态空间；用途管制；功能分区；管制手段；广州 

[文章编号]1006-0022(2019)05-0032-06　[中图分类号]TU984　[文献标识码]B

[引文格式]何冬华，姚江春，袁媛．广州生态空间用途管制方法探讨[J]．规划师，2019(5)：32-37．

Guangzhou Ecological Land Use Governance/He Donghua,Yao Jiangchun,Yuan Yuan

[Abstract] The new round institutional reform pushes national resources management and national land use governance institution by expanding governance scope to universal ecological space. The paper concludes ecological space governance experience, introduces Gangzhou practice of ecological control line plan, separates ecological space into natural reserve, urban rural ecological zone, and agricultural zone, puts forwards governance measures of different zones from both regulation and bonus, and provides a reference for national land use governance system development.

[Key words] Ecological space, Land use governance, Functional zone, Governance measures, Guangzhou

长期以来，我国生态环境问题的根源在于对自然资源的不合理和粗放使用。对此，2017年3月，国土资源部印发《自然生态空间用途管制办法(试行)》，对生态空间依法实行区域准入和用途转用许可制度；2018年3月，国务院机构改革方案提出组建自然资源部，统一行使全民所有自然资源资产所有权人职责、所有国土空间用途管制和生态保护修复职责；地方机构改革陆续推进，北京、上海、天津、重庆4个直辖市成立规划和自然资源局(委)，各省区成立自然资源厅，以国土或规划部门为基础，整合发改、林业、水务、农业等部门的规划、资源调查和确权登记职责。国家通过机构改革实现了全域、全要素自然资源调查、确权、规划、用途管制和生态修复等职能的统一，建立了以空间规划为基础、以用途管制为手段的国土空间开发保护制度[1]，将用途管制的范围扩大到全部生态空间[2]。

生态空间是具有自然属性、以提供生态产品或生态服务为主导功能的国土空间，是承载山、水、林、田、湖、草、矿等自然资源的核心载体[3]。土地用途管制制度是通过国家强制力规定土地用途、明确土地使用条件，土地所有者、使用者必须严格按照土地用途和条件使用土地的制度。从世界范围看，生态空间用途管制的主要做法是通过土地用途分区，并辅之以开发许可、发展权转移等手段，控制土地用途改变，维护公共利益。长期以来，我国针对耕地、建设用地建立了较为成熟的用途管制制度，但对于林地、草地、水域、山地和滩涂等生态空间仍缺乏有效的管制手段，这也成为国土空间开发保护中的薄弱环节。可见，建立生态空间用途管制制度，对于保护和合理利用自然资源、建立国土空间开发保护制度具有重要意义。

目前我国对生态空间用途管制的研究主要关注三方面：一是研究生态空间的分级分类，如夏巍等人以武汉基本生态控制线规划为例，研究了生态底线区、生态发展区的分区管制[4]；沈悦等人区分了生态保护红线和弹性生态空间的用途管制要求[3]。二是研究生态空间的管制内容，主要包括区域准入、用途转用等，如盛鸣研究了深圳基本生态控制线的分级管制区准入要求[5]；詹运洲等人提出编制生态空间详细规划[6]。三是研究生态空间的管制手段，主要包括立法、规划等，如广州、重庆均制定了生态空间的地方管理办法[7-8]。相关研究对生态空间的分类分级、管制内容和管制手段进行了研究，为生态空间用途管制奠定了良好的基础，但关于生态空间的类型划分及各类型生态空间的用途管制方法的研究不足。