[摘　要]现有城市开发边界研究较多关注划定技术，较少研究治理制度。文章认为空间治理的主体失序是城市无序扩张的制度因素，也是城市开发边界制度需要解决的问题。主体失序包括“横向失序”(部门职责交叉重叠)与“纵向失序”(上下级政府行动失调)。自然资源部成立后，“横向失序”迎刃而解，但“纵向失序”还有待研究。在城市开发边界的纵向治理中，既要强调自上而下的贯彻落实，又要赋予地方政府发展的主动性。基于这一原则，文章建议简化纵向传导层级，弱化“市管县”体制中“地级市”政府的空间治理权，建立“省—县两级政府为主体”的开发边界治理框架。在这一框架下，开发边界的制定即是议定省、县两级政府事权边界的过程，在线位划定时，在评价的基础上应留下县级政府应对发展不确定性的弹性空间，并用规范的府际协商制度予以确认；开发边界实施制度的核心是明晰两级政府在不同空间开发边界内外针对不同用途(城镇、设施、乡村)的不同事权；作为一项公共政策，开发边界应该具备一定的调整机制，分为定期调整与不定期调整两类。

[关键词]城市开发边界；省级政府—县级政府；事权主体；空间管治 ；治理结构

[文章编号]1006-0022(2019)02-0026-06　[中图分类号]TU981　[文献标识码]B

[引文格式]桑劲，柳朴．城市开发边界的治理制度探索：基于省—县两级事权主体的设计[J]．规划师，2019(2)：26-31．

Urban Development Boundary Governance System Designed by Province-county Two Levels Authoritative Power/Sang Jin, Liu Pu

[Abstract] Urban development boundary (UDB), basic farmland protection line, ecological protection line are the three core lines of future spatial governance, and they should be a combination of different spatial governance regulations. At present, UDB has not been institutionalized. Based on the public policy attribute of UDB, the paper argues that some crucial issues shall be studied: Who are major subjects and what responsibility do they assume? What is the core content and basic path of UDB? What measures are needed to ensure its implementation? When and how can UDB be adjusted? Based on the orientation of institutional reform, the paper suggests province and county level government be the major subjects of authoritative power will better exert the efficacy of UDB.

[Key words]  Urban development boundary, Province-county level government, Subject of authoritative power, Spatial governance

0引言

近年来，城市开发边界已经成为空间管治的核心概念之一，党的“十九大”报告将“生态保护红线、永久基本农田、城市开发边界”作为生态文明体制建设的重要抓手。在这三条边界线中，基本农田保护红线经过长期的探索，已经形成“目标—指标—空间—管理”的一整套制度并实施多年，并取得明显的效果，也得到社会各界的充分了解与认同；生态保护红线的划定工作正在全国范围内紧锣密鼓地开展，其治理制度的基本原则如“面积不减少、功能不降低、性质不改变”业已确定并在细化之中；相较而言，城市开发边界的制度建设则比较滞后。尽管目前业界学界都认识到城市开发边界不仅仅是一条“技术线”，而是一条“政策线”[1-3]，但对于城市开发边界的治理制度，还没有作为一个整体被系统地认识和研究，而是散落在各个“角落”。在现有相关研究中，讨论比较多的是城市开发边界划定技术[4-7]，但目前在各个城市开展的开发边界的划定工作中，其核心内容尚存在差异[8]，线位划定与确认的路径也不明确。另一个受到较多关注的制度问题是开发边界的实施管理，现有研究基本对在边界内和边界外建立差异化的许可制度的管理方式达成了共识[8-9]，有的省份(如安徽省)对界内外空间管理做出了原则性的规定①，但具体的实施细则尚未出台。杭州市与武汉市在开发边界的划定中均提出了界外地区减量化的措施[6，10]。对于开发边界以内的地区，胡飞和赵之枫等人也提出采用国土规划“漂浮指标”的方式，以适应开发边界以内地区的城市发展不确定性，但现有研究尚未能提出一套相对完整的城市开发边界内外土地用途与许可权限的框架。对于开发边界的调整机制方面，不同地区的理解差异较大。目前对城市开发边界是刚性还是弹性的认识尚有分歧[3，11]，如厦门等地强调开发边界是永久性的刚性边界，城市开发边界与生态红线“两线合一”[12]，西安则采取中心城区刚性、外围城区弹性的做法[13]。

总而言之，尽管城市开发边界获得了重要的政策地位，但相应的治理制度尚不成体系，这条线究竟“是什么、怎么划、怎么管、怎么调”，相关研究还不成系统，造成现有的实践工作内容、方法与实施管理措施困惑很多。这对城市开发边界划定工作产生了很大的困扰，更妨碍了社会各界对