[摘　要]国家治理体系的推进对跨界地区发展协调提出了新的命题。文章以苏鲁皖边界地区为案例，分析跨界地区紧密联系的特征和多类型空间协调的矛盾，认为梯度差异下的不同发展诉求使得空间合作与冲突并存，跨界矛盾的核心为多层级行政主体的利益冲突和事权博弈，提出跨界地区应在技术性空间协调的基础上转向多层级的空间治理。跨界地区协调规划是地区协同发展的重要工具，应摆脱传统的区域城镇体系规划编制思路，明确基于共同诉求的地区发展目标，立足管理事权划定跨界空间，明晰跨界空间分类管控要点，强化空间利益的调控平衡机制，建立区域空间治理的规划协商平台。

[关键词]跨界地区；空间治理；协调规划；协调机制 

[文章编号]1006-0022(2019)02-0032-06　[中图分类号]TU981　[文献标识码]B

[引文格式]郑文含．跨界地区的空间治理诉求及协调路径[J]．规划师，2019(2)：32-37．

Cross-boundary Area Coordination and Planning Based on Space Governance/Zheng Wenhan

[Abstract] Under the background of state governance cross-boundary area coordination becomes the significant issue. Taking the border area cooperation of Jiangsu, Shandong, and Anhui as an example, this paper firstly analyses the characteristics of cross-boundary area development and problems of spatial coordination. Then it points out that local development demands and conflicts of?interests among the?multi-level governments lead to spatial incoordination and there should be a shift from technical spatial coordination to space governance. Cross-boundary coordinating plan is an instrument for cooperative development and can be viewed as a new type of regional plan distinct from regional urban system planning. It puts forward some proposals?about cross-boundary coordinating plan including clarifying common development goals, delimiting?cross-boundary area, providing space guidance, strengthening space coordinating mechanism and setting up a multi-agents negotiation platform.

[Key words]  Cross-boundary area, Space governance, Coordinating plan, Coordinating mechanism

0引言

党的“十九大”报告提出要实施区域协调发展战略，跨越中高级行政区划界限的跨界城市群、都市圈逐渐成为区域经济的主导，区域协调发展需要突破行政区划对区域经济一体化的约束，形成开放、合作、融合的区域格局[1]。在国家全力推进治理体系和治理能力现代化的背景下，多层级治理逐渐成为区域协调发展和促进区域一体化的重要机制。空间规划是国家空间治理的重要手段，其成为区域协调的理想工具的本质在于“空间协调”，这既是一项重要的技术内容，又需要合理的管治机制[2]。各地也在不断开展跨界地区规划，包括跨界城市群、都市圈和同城化地区等，面临着规划体系内向封闭性、运作程序开放性不足、跨界协调机制缺乏及规划执行和实施不力等问题[1]。已有相关研究主要关注多部门规划协调、规划技术方法、规划实施与保障机制等方面，缺乏将空间规划的技术性议题与基于事权的政府治理相结合的研究。当前区域协调的关键在于突破行政壁垒、强化区域治理[3]，跨界地区规划应强化以空间治理为核心的发展协调，构建区域治理的规划协商平台。

苏鲁皖边界地区是典型的跨省紧密联系地区。该地区文化同源，都是汉文化兴起之地，语言、饮食、风俗习惯相通；资源特征相似，是华东地区重要的煤炭生产基地，都面临着资源型城市转型问题；处于相同的发展阶段，即发展水平弱于周边区域，都有振兴地区经济的诉求；近年来跨省城际间的联系日益紧密，诸多跨界协调问题也日渐突出。本文以苏鲁皖边界地区为例，从协调跨界地区空间矛盾着手，分析区域协调的空间治理诉求，探讨跨界地区协调规划的新思路。

1跨界地区发展背景

跨界地区是各类行政区域的交界地区，包括跨省、跨市、跨县(市)等类型。跨界地区分属不同行政主体管辖，由于区域经济发展的梯度差距，往往某个核心城市具有较强的区域吸引力，与周边城市形成密切的经济、公共服务和交通等联系，尤其是地区差距较大的省级行政单元交界处，跨省经济贸易、人口流动更为活跃。这些跨界地区在文化、资源条件和区位等方面具备共性特征，奠定了区域共同发展的基础。随着区域一体化的深入推进，一些跨界地区自下而上达成区域合作共识(包括产业方面的市场主动选择、公共服务方面的市民需求和政府介入、区域环境保护合作等)，形成紧密的、超出单一行政辖区的发展联系。