[摘　要]随着落实中央城市工作会议精神、《中共中央 国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》的出台和全国城乡规划改革工作座谈会的召开，城市总体规划面临新一轮的改革探索。文章首先探索了城市总体规划难以向公共政策转型的原因，发现规划的内容体系庞杂混乱，归属政策性属性的内容在规划文本的“条文”范式下难以发挥作用，提出了以“法定性、政策性、引导性”内容进行分类的改革思路。其次，文章以《广州市城市总体规划(2011—2020年)》文本为例，采用网络问卷的方式收集公众接收城市总体规划的政策性、引导性内容信息时的话语特征，以检验“总体规划内容改革”的可行性；最后，针对城市总体规划文本的政策信息表述不够完善、规划信息和公众接收信息不对称的问题，文章建议城市总体规划编制可以从“开放”编制主体、加强公众监督和规划政策认知教育等方面推动改革。

[关键词]城市总体规划；文本；话语分析；改革；广州 

[文章编号]1006-0022(2019)02-0038-07　[中图分类号]TU981　[文献标识码]A

[引文格式]梁秋燕，丛艳国，魏立华．城市总体规划文本改革的话语分析与转型—以《广州市城市总体规划(2011—2020年)》文本为例[J]．规划师，2019(2)：38-44．

A Discourse Analysis and Transformation of Urban Master Plan Reform: Guangzhou Case/Liang Qiuyan, Cong Yanguo, Wei Lihua

[Abstract] Chinese central government has sponsored a series of meetings and issued documents on city planning and construction in recent years, and a new round of reform on urban master plan is approaching. The paper analyzes problems of urban master plan including mixed and confounded content, and inability of planning implementation, which resulted in difficulty of urban master plan transition towards public policy. The paper puts forwards a reform idea that divides the content of master plan into three categories: regulation, policy, guidance. With Guangzhou urban master plan (2010-2020) as an example, the paper analyzes the discourse character of the public opinion on the content of master plan through online questionnaire, and reflects the feasibility of master plan reform from this angle. Finally, in response to the problems of master plan text such as incomplete information and asymmetry between issuer and recipients, the paper suggests urban master plan compilation may be open to the public to improve exterior surveillance and education of public policies.

[Key words]  Urban master plan, Text, Discourse analysis, Reform, Guangzhou

0引言

文本(Text)是一个广泛的概念，是指文字的书写载体和语言性文本以外的可被传播、理解的对象，有“编制、建构”等含义。在后现代思想的影响下，西方马克思主义学者阿尔都塞提出“文本生产”理论，主张文本的书写是一个需要被分析和解读的过程；诠释学学者伽达默尔认为“文本”并不是预先客观存在的，要在读者的理解诠释中被主观重构才有意义[1]；后实证主义学者提出“话语分析”(Discourse Analysis)的概念，针对人们叙述内容、叙述方式及叙述后果展开研究[2-3]；符号学学者认为符号有“能指”和“所指”的区别[4]，如费尔克拉夫[5]指出很多社会研究容易忽视文字符号在社会建构中的转化作用，话语分析的运用则能够识别文本在生产到再生产的过程中所产生的不同意义；西方公共政策学学者主张透过语言、沟通论证和文本材料[6]理解公共政策在社会发展中的现实意义，以便研究解决社会管理面临的困难。城市总体规划文本作为法定规划编制成果的载体，是体现“城市规划是公共政策”的公共政策文件，包含政府控制和引导城市发展的“正式”的决策信息。然而，在市场经济的发展、政权下放和城市利益主体多元化的影响下，传统城市总体规划的编制目标和实践效果“脱节”，其“理论而言的重要性和现实中的窘境成为悖论”[7]。针对这些问题，2006年同济大学的马武定等人提出需简化城市总体规划的成果内容，区分“法定性内容—政策性内容—引导性内容”三层次结构[8]，从而更好地发挥规划的权威、科学和政策引导作用；住建部于2010年组织展开了“城市总体规划编制改革和创新”研究[9]；2017年中国城市规划年会也研讨了城市规划的“道”如何以更好的“术”实现[10]。可以说，我国城市总体规划已经到了各方面深度改革的探索阶段。

针对城市总体规划文本的思考，是对其作为政府公共政策信息的载体在公众面前如何发挥效用的问题进行探索。城市总体规划改革可以进行多方面创新，文本自身如何改革以更好地呈现公共决策信息，需要回归公共政策研究领域进行探索。

本文尝试引入公共政策研究中的话语理论，