面向村民自治的精准扶贫规划机制与引导模式

[摘　要]当前，我国已进入精准扶贫攻坚阶段。在实现全部贫困户脱贫目标的最后阶段，指向农村自我“造血”能力的村民自治能力成为政府和学术界关注的重点。在这个过程中，城乡规划因其综合性和持续性，成为培育村民自治能力的重要手段。文章梳理了村民自治规划的相关理论与实践，明确了城乡规划在扶贫道路上的工作重点，并针对国内在村民自治的扶贫规划实践中出现的问题，归纳提出了面向村民自治的“启发”“同步”“自治”3个扶贫阶段，构建了相应的作用机制，进一步建立了“需求—资源—平台”的精准引导模式，形成了陪伴为主、资源精准引导及多元组织综合参与的规划引导策略。
[关键词] 村民自治；精准扶贫规划；农村规划；规划统筹
[文章编号]1006-0022(2018)12-0005-07　[中图分类号]TU981　[文献标识码]A
[引文格式]董慰，陈莹，董禹．面向村民自治的精准扶贫规划机制与引导模式[J]．规划师，2018(12)：5-11．

Mechanism and Guidance Pattern of Targeted Poverty Alleviation Planning for Villagers’ Autonomy/Dong Wei, Chen Ying, Dong Yu
[Abstract] At present, China has entered a crucial stage of targeted poverty alleviation. Villagers’ autonomy, i.e. self-hematopoiesis of countryside, has become the focus of government and academia. Urban and rural planning has become a significant method to cultivate villagers’ autonomy considering its comprehensiveness and sustainability. Reviewing the relevant theories and practice of villagers’ autonomy planning, the paper clarifies the emphases and priorities of urban and rural planning during poverty alleviation, and summarizes three stages of the process: “enlightenment, synchronization, and autonomy” to build a correspondent mechanism. Finally, the paper establishes a “demand-resource-platform” targeted guidance pattern, formulates a planning strategy based on companionship, precise guidance of resources, and comprehensive participation of multiple organizations.
[Key words]  Villagers’ autonomy, Targeted poverty alleviation planning, Rural planning, Planning integration

0引言

贫困问题是我国“十三五”时期全面建成小康社会进程中需要解决的重大现实问题。2013年11月，习近平总书记到湖南湘西考察时首次提出了“精准扶贫”这一概念。在2015年减贫与发展高层论坛的主旨演讲中，习近平总书记将精准扶贫作为中国扶贫的基本方略。精准扶贫成为指导中国农村扶贫的基本方针，学界和业界开始探索精准扶贫的规划理论与实践。
由于农村的自组织特性，村民自治组织成为贫困地区最基本的组成单元。以村民的视角进行扶贫规划，能够更加贴近村民生活、了解村民情况、精确把握农村发展的人地关系，将农村的发展与村民紧密结合起来。由此，这种村民自治组织成为扶贫规划的良好载体。然而，在传统由政府主导的自上而下的扶贫规划中，规划师作为技术人员参与规划，缺少沟通协调式的实施过程。同时，村民受制于知情途径和规划知识而被动参与扶贫规划。因此，在精准扶贫的基层实践过程中，出现了村民自治组织的能力和权利不足等问题，严重影响了村民自治在精准扶贫过程中的组织成果[1]。如何高效地把握扶贫规划的精准性，协调政府、基层自治组织与村民之间的相互作用关系，增强村民的主动性，强化村民作为受益主体的身份，成为精准扶贫规划的难点。基于此，笔者从村民自治的角度出发，探求以村民为主体地位、面向村民自治的扶贫规划机制和引导模式，以期为我国的精准扶贫规划提供有效的参考建议，丰富我国精准扶贫规划的理论研究。

1背景解析：精准扶贫、村民自治与城乡规划

扶贫规划是解决民生问题、打赢扶贫攻坚战的基本保证，涉及生态环境建设、基础设施服务保障、产业升级利用和科学监督管理等内容。改革开放以来，中国的扶贫规划取得了很大的突破，扶贫规划的思路、主体及各扶贫主体的权利也在不断调整，城乡规划和规划师在其中的地位与作用发生了转变。

1.1国家扶贫思路发生转变
改革开放以来，中国经历了长达40年的扶贫规划历程。从1978年底中央工作会议和中共十一届三中全会提出“让一部分人、一部分地区先富裕起来，最终达到共同富裕”的共同富裕宣言，到党的“十八大”以来，精准扶贫、精准脱贫成为扶贫开发的基本方略，我国的扶贫规划思路经历了从区域扶贫向精准扶贫的转变。现阶段剩余的贫困人口呈现出分散布局的特点，这些贫困人口没有从以往的区域扶贫规划中获得与其他人一样的利益，使得初期以贫困区域为单元进行的扶贫规划难以覆盖全部贫困人口，难以实现2020年所有贫困人口