从“退二进三”到价值创新园区—广州市工业用地的转型与回归

[摘　要]改革开放40年来，我国的城市化取得了巨大成就，但在理论总结上却比较滞后。赵燕菁将土地财政总结为鲜有称得上“有中国特色”的制度创新。文章分别研究广州市2004～2008年、2009～2015年、2016年至今处置工业用地的政策、实施情况和背后机制，进一步证明了赵燕菁关于土地财政理论的正确性，即土地财政为中国创造了自主国家信用，提前预支土地未来的升值预期，从而加大城市基础建设的投入力度，推动了中国的快速城市化。同时，研究发现广州实践为土地财政转型提供了一个新的思考视角。
[关键词]城市化；工业用地；土地财政；广州市
[文章编号]1006-0022(2018)12-0054-09　[中图分类号]TU981　[文献标识码]B
[引文格式]徐耀宽．从“退二进三”到价值创新园区—广州市工业用地的转型与回归[J]．规划师，2018(12)：54-62．

From “Third Industry Priority” to “Value Park”: Transition and Regression of Guangzhou Industrial Land Use/Xu Yaokuan
[Abstract] China’s urbanization has made great achievements in the past four decades. Theoretically, land finance was summarized by Zhao Yanjing as institutional innovation with Chinese characters. The paper studies the policy, implementation, and institution of industrial land use of Guangzhou in the periods of 2004-2008, 2009-2015, and 2016-2018, and proves the validity of land finance theory by Zhao. Land finance has created national credit, prepaid future appreciation of land value in advance, increased investment in infrastructural construction, and promoted rapid urbanization in China. The paper finds that Guangzhou practice has explored a new path for the transition of land finance.
[Key words]  Urbanization, Industrial land, Land finance, Guangzhou

0引言

2018年是中国改革开放40周年，1978年以来我国经历了人类发展史上罕见的大规模城市化。在人口城市化方面，根据《2017年中国统计年鉴》，1978年全国城镇人口比重是17.9％，2016年提高到57.35％；在土地城市化方面，根据《2015年中国城市建设统计年鉴》，1981年全国建成区面积是7　438.0　km2，2015年提高到52　102.3　km2；在工业化方面，根据《2017年中国统计年鉴》，1978年工业生产总值是1　621.5亿元，2016年提高到247　860.1亿元。这一波城市化浪潮涉及广度十分巨大，前期的关注焦点主要是自下而上的农村城市化，涌现出典型的“苏南模式”与“珠江模式”[1]；后期的焦点则是大城市的进一步空间集聚化，形成了京津冀城市群、长三角城市群、珠三角城市群，北京、上海已进入GaWC世界城市排名前10位，广州也于2016年进入前40位。
英国1720年时城市化水平约为20％，1850年时约为50％，在130年的时间里城市化水平提高了30个百分点；法国1800年时城市化水平约为20％，1931年时约为51.2％，在130年的时间里城市化水平提高了30个百分点；美国1860年时城市化水平约为20％，1920年时约为51.2％，在60年的时间里城市化水平提高了30个百分点。高速的城市化实践为理论总结提供了肥沃土壤，19世纪末英国产生了田园城市理论；20世纪初法国产生了阳光城市理论，美国产生了邻里单位理论。我国城市化水平在40年时间里提高了40个百分点，如此高强度的城市化实践在世界范围内独树一帜，其中有很多经验及教训值得总结，形成城市发展理论，为我国后续城市化甚至第三世界国家城市化提供借鉴。吴良镛先生曾发问：“我国在这样一个几十年的全球化快速发展时期，拥有这么大的建设量，这么大量的投入，为什么没有中国模式，这个模式应该是什么样的”①。
虽然还没有出现国内外高度认可的中国模式理论总结，但学者们的探索已形成一些值得关注的成果。赵燕菁认为近代以来中国一直都在模仿、追赶，鲜有能真正称得上“有中国特色”的制度创新，而土地财政就是这样一个伟大的制度创新[2]。土地财政始于1990年国务院出台《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》后，正式形成是在2004年国土资源部出台《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》后。赵燕菁认为土地财政为中国创造了自主国家信用，提前预支土地未来的升值预期，从而加大投入城市基础建设，推动了中国的快速城市化。然而，土地财政一是产生了较多社会问题，二是难以为继，未来必须转型[3]。
本文研究广州市处置工业用地的政策、实施情况和背后机制，试图在地级市层面进一步验证赵燕菁关于土地财政理论的正确性，同时也在该理论的某些方面予以完善②。