国家级新区近期建设规划编制的刚性与弹性策略

[摘　要]国家级新区作为国家新的区域发展战略载体，起到了区域发展引擎的作用，但是国家级新区发展呈现明显的时空压缩特征，并且城市空间拓展的余地较大，近期空间布局存在较大的不确定性，这在客观上要求突出其近期建设规划的弹性。而近期建设规划作为总体规划的实施工具，需要突出对近期建设活动的引导和规范，明确规划期限内的用地布局和重点项目，满足刚性要求。文章通过分析弹性与刚性规划编制理念的适用性，立足于国家级新区空间拓展和规划引导的可行性，认为国家级新区的近期建设规划应在“多规合一”的平台上进行，一方面刚性地落实生态用地、重大基础设施用地；另一方面充分考虑新区发展的机遇性，弹性引导机会型项目落地，做好城市功能的弹性布局规划。进而，文章以南沙新区为例进一步验证和探索了国家级新区近期建设规划编制的理念与策略，以期对相关规划有所启示。
[关键词]国家级新区；弹性控制；近期建设规划；刚性控制
[文章编号]1006-0022(2018)12-0090-06　[中图分类号]TU984　[文献标识码]B
[引文格式]许世光．国家级新区近期建设规划编制的刚性与弹性策略[J]．规划师，2018(12)：90-95．

Rigid and Flexible Strategies of Immediate Plan of National New District/Xu Shiguang
[Abstract] National new district is the carrier of national strategies and the engine of regional development. However, with obvious space-temporal compression character, national new district has narrow expansion space and uncertainty in immediate spatial layout, which requires flexibility in immediate plan. Immediate plan needs consider both regulation and guidance of immediate activities, such as land use and project programming. By an analysis of suitability of rigid and flexible concepts, the paper argues that immediate plan shall be carried out on the basis of multi-plan integration, in order to regulate land use on the one hand, and guide project programming on the other. Finally, the paper demonstrates the implementation of the concept in Nansha district immediate plan.
[Key words]  National new district, Flexible control, Immediate plan, Rigid control

0引言

近期建设规划于2002年进入专业视野，而后每五年一次的研究热潮不断将其编制理论推向成熟。近期建设规划既是总体规划实施的重要抓手，也是衔接国土部门土地利用总体规划、发改部门社会发展规划的载体。换言之，近期建设规划旨在解决总体规划的5年“落地”问题，重点在于解决重大项目的铺排，突出对近期建设活动的引导性和规范的实施性，规划的逻辑起点是刚性。
国家级新区作为国家新的区域发展战略载体，起到了区域发展引擎的作用，其城市空间拓展和规划管理制度创新的余地较大。因此，国家级新区近期空间布局存在较大的不确定性，近期(5年)的规划布局客观上要求保留一定的弹性。
本文研究的重点在于分析上述刚性与弹性分歧的内在逻辑，探索弥合分歧的路径，同时以南沙新区近期建设规划为例，对理论路径进行实证研究和反馈。需要说明的是，本文研究的重点仅仅是针对国家级新区近期建设规划编制的逻辑，限于篇幅，近期建设规划实施路径、国家级新区的其他规划类型不在本文研究范围之内。

1国家级新区的时空压缩特征与近期建设规划编制要求

1.1国家级新区的时空压缩特征
国家级新区是由国务院批准设立的以相关行政区、特殊功能区为基础，承担着国家重大发展和改革开放战略任务的大尺度、综合型城市功能区。虽然国家级新区的发展已有25年的历史，但是专门的研究却仍未形成一套完整的体系。大部分学者对国家级新区的研究集中在探索新区空间分布规律、设立的内部逻辑和新区建设发展问题上，针对新区规划编制的研究仍然停留在规划编制逻辑上，尚未聚焦到近期建设上。目前，学者已经研究理清了国家级新区的发展逻辑：国家级新区作为我国新时期带动区域发展的重要增长极，其发展具有高度的时空压缩特征，时空压缩与制度创新使新区发展路径有别于成熟城区，体现出更多的不确定性。
高度的时空压缩①是中国城市化的特征，正如张京祥等人指出，中国的城市化历程表现出极为明显的历史与空间压缩特征，这种压缩最重要的表征是中国在极短时间内，高速地完成了城市化的大部分进程。而国家级新区作为国家战略承载区，表现出更为激烈的“压缩”特征：浦东新区于1992年设立，至2013年，其城镇化率已达到89％，快速完成了城市化的关键进程；其他国家级新区虽然在增速上低于浦东新区，但是总体而言，其经济发展速度、城镇化速度都远远高于周边地区。这种时空压缩特征决定了国家级新区的发展变化速度，任何方向性的变化都可能在短期(如5～10年