从产业新城PPP透视城市治理结构的变迁—基于增长联盟的视角

[摘　要]治理现代化理念的提出，在城市治理领域意味着要实现政府与市场间角色与关系的新变革。近年来在城市新的发展建设环境中， PPP模式的广泛出现标志着市场主体正逐渐取代政府发挥主导性作用，政府与市场合作正在构建新的关系格局，但也暴露出利益失衡等显著弊端。文章以南京市湖熟产业新城PPP项目建设为例，分析了政府与市场合作的PPP模式对传统增长联盟中政府与市场的角色和关系的颠覆及其在城市治理中引发的新矛盾。在城市治理的增长联盟中，无论由政府力量主导还是由市场机制主导，都面临难以持续的治理困境。明确城市建设与治理中政府和市场各自的权利底线及行为边界，并积极引导第三方社会主体的参与，构建多方参与的城市决策机制与治理模式，是实现城市良性治理的关键。
[关键词]治理现代化；公私合作模式；产业新城；城市治理；结构转型
[文章编号]1006-0022(2018)12-0127-06　[中图分类号]TU984.199　[文献标识码]B
[引文格式]王宇彤，张京祥，陈浩．从产业新城PPP透视城市治理结构的变迁—基于增长联盟的视角[J]．规划师，2018(12)：127-132．

Observing the Change of Governance Structure from PPP Mode in Industrial Town: from the Perspective of Urban Growth Coalition/Wang Yutong, Zhang Jingxiang, Chen Hao
[Abstract] The concept of modernization of national governance put forward in the field of urban governance requires changes in the role and relationship between the government and the market. In recent years, the widespread PPP mode marks that market gradually replaced government’s dominant role, and government and market are establishing a new relationship. Meanwhile, obvious disadvantages such as imbalance of interests were exposed. Through the study of the PPP mode of Hushu industrial new town, the article analyzes the overturn of the role and relationship between government and market in the traditional urban growth coalition and its new contradictions triggered in urban governance. It holds that urban construction, either dominated by government forces or market mechanisms,  is destined to be unsustainable in urban growth coalition. Clarification of responsibilities, rights,  and interests of government and market in urban construction and governance, active participation of third-party social subject, and a multi-participatory urban decision-making mechanism and governance model are the key points to achieve sound urban governance.
[Key words] Modernization of national governance, Public-private partnership, Industrial town, Urban governance, Structural transformation

0引言

十八届三中全会提出了国家治理能力和治理体系现代化的改革目标，强调让市场在资源配置中起决定性作用。在中央政府的大力倡导下，以及地方政府缓解债务危机、财政投资不足等原因，此前一段时期各地方政府大力推广政府与市场合作开发建设的PPP (Public-Private Partnership) 模式。尤其自2015年以来，财政部、发改委、住建部等多个部门联合下发《关于政府与社会资本合作的指导意见与管理办法》，PPP合作领域不断拓展深化，项目数量也呈爆发式增长，最初引入PPP主要是运用于城市基础设施建设领域，如今已广泛涉及能源、交通、水利、公共服务与社会保障、城镇综合开发等多个领域。可以说，PPP模式已经广泛渗入到当前中国城市开发建设与治理体系重构之中。
治理理论源于西方国家20世纪末期的公共管理改革，指各种公共或私人的机构与个人处理事务的方式的总和[1]。城市治理是治理理论在城市公共管理领域的延伸，是政府、市场与社会３个利益主体在城市事务决策过程中的地位、作用和相互权利关系，以及由此产生的决策实施机制[2]。西方语境中治理形成的本质在于对公私合作关系的认知[3]，其核心是对政府与市场、社会关系的再建构[4]。治理模式的相关研究与城市政治学(城市政体、增长联盟等理论)密切相关[5]。皮埃尔将城市治理模式归纳为４种：管理模式、社团模式、支持增长模式和福利模式[6]，其中支持增长模式指公共部门与私营机构通过伙伴关系促进经济增长，存在着向服务于某个集团的特殊利益方向发展的可能，即政府与企业形成城市增长联盟，主导城市的增长过程。增长联盟理论认为增长是城市政治的核心问题[7]，由地方政府、开发商、媒体和智库等有关辅助性的力量(Auxiliary Players)结成的增长联盟主导着城市的发展，并通过对城市空间的改造获取各自利益。
自20世纪90年代不断推进分权化、市场化改革以来，具有强烈增长动力的中国地方城市政府与市场资本组成的城市增长联盟构成了城市治理的主体结构，并成就