治理现代化下的芦山灾后恢复重建模式探索

[摘　要]文章通过对比汶川、玉树的灾后恢复重建模式，深入剖析芦山模式的意义和内涵，围绕“地方组织框架转型、规划技术服务模式创新、公众参与自治模式创新、社会组织管理创新、社会再生”等方面，探索出我国灾后恢复重建体制机制从“举国援建”到“地方负责制”的新路径，体现国家治理体系和治理能力现代化的深化改革。
[关键词]治理现代化；灾后重建；地方负责制；芦山
[文章编号]1006-0022(2018)11-0048-06　[中图分类号]TU981　[文献标识码]B
[引文格式]杜枫，王广鹏，方煜．治理现代化下的芦山灾后恢复重建模式探索[J]．规划师，2018(11)：48-53．

Lushan Post-disaster Recovery and Reconstruction Model with Modern Governance/Du Feng, Wang Guangpeng, Fang Yu
[Abstract] By comparing models in Wenchuan and Yushu, the paper analyzes the meaning and connotation of Lushan post-disaster recovery and reconstruction model. Lushan explores a new path from national to local responsibility system, which includes innovation of the organization framework, planning service, public participation, social organization management and social regeneration. It reflects the modernization of the governance capacity.
[Key words]  Governance modernization, Post-disaster reconstruction, Local responsibility, Lushan

0引言

我国是世界上自然灾害最严重的的国家之一，近10年来汶川特大地震、玉树强烈地震、舟曲特大泥石流、芦山强烈地震和鲁甸地震等灾害接连发生，我国面临着灾后恢复重建的重大挑战。而这10年，也是我国宏观经济下行压力加大、社会现代化建设深化的战略转型期，“推进国家治理体系和治理能力现代化”是实现我国全面深化改革的目标和路径，也深刻地影响着灾后重建模式的探索。本文立足于国家治理现代化的背景，通过对比汶川、玉树的灾后恢复重建模式，深入剖析芦山模式的意义和内涵，体现出我国灾后恢复重建体制机制建设的重大转变和创新。

1治理现代化下的灾后重建模式演进趋势

推进国家管理向国家治理转型，是党的“十八大”以来我国全面深化改革领域的重要议题。党的十八届三中全会首次将“治理”概念提高到治国理政的战略高度，党的“十九大”再一次重申要推进国家治理体系和治理能力现代化。从“管理”到“治理”，是权力运行方向的调整，从自上而下到上下互动和平等展开的运作过程[1]。在主体上，由单一主体向多元主体转变，推进多元主体合作共治；在理念上，由权本位、官本位向人本位、民本位转变，推进服务质量提升；在职能上，由全能政府向有限政府转变，推进职能深化改革；在行为方式上，由刚性管制向柔性疏导转变，推进法治政府建设；在目标上，由单向稳定主导向多向权利保护转变，推进公共服务均等化建设[2]。
近10年来灾后重建模式的演进与路径探索，深深地受到国家治理现代化的影响，并深刻地体现国家现代化的方向。

1.1从“自上而下的管理”到“上下结合的治理”
汶川地震是中华人民共和国成立以来破坏性最强、波及范围最广、受灾人口最多的一次地震灾害。震后，国家创造性地实施“一省市对口援建一重灾区”的重建体系，探索出了重大自然灾害灾后恢复重建的“举国重建”模式。以北川新县城为例，形成了“三位一体”(图1)和“一个漏斗”(图2)的垂直规划组织框架和灾后重建工作机制[3]。
在这种组织框架下，整个规划体系的运行十分高效。不过在灾后重建的反思中，也凸显出一些问题[4]：①指挥层级较多、多头指挥，决策周期较长；②援建省市间相互攀比，容易导致重建项目超标浪费，规划不尽科学等；③国家和省级层面在整个规划过程中起到了领导作用，但由于各地情况各异，对地方规划的具体实施细则不明确，导致了各个地方对总体规划的解读出现偏差，从而造成规划标准不一、规划成果迥异的局面。
玉树地震灾后重建尝试探索了新的模式。相较汶川模式，玉树有特殊的民族、宗教文化，结古镇的藏传佛教居民占90％以上；土地制度也有其特殊性，土地权属比较复杂，包括国有土地、非国有土地、寺院产业土地和不确定土地等，其中“私有土地”占结古镇总用地的83.9％[5]。因此，结古镇统规自建区探索出“1655”工作模式，即“一条路线、六位一体、五级动员、五个手印”[6]。这种模式拓展了参与主体，从汶川的“三位一体”到省相关部门、州县政府、建委会、基层群众、援建方和设计单位在内的“六位一体”；打通自下而上的规划路径，使规划回归到“上下贯穿全程的规划”“自下而上人本的规划”“互动协调动态的规划”，是一个全民、全程参与的“沟通式设计”过程[7]。
2008～2010年，正是金融危机后全球秩序重新调整及我国改革进入战略转型期、社会转型加剧、利益复杂T