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城镇化中地方政府的“中间者”角色分析 |
| 王世福，邓沁雯，刘 铮 2018-11-27 15:48:25 |
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[摘 要]文章从城镇化行为主体的政府—社会的层级系统的视角入手，探求地方政府推动城镇化的行为机制。地方政府作为衔接城镇化中顶层政府与底层社会所代表的“上”“下”关系的“中间者”，在城镇化过程中的行为受上层制度框架约束、下层地方主义渗透和自身利益追求三方因素的共同作用影响，表现出“上下浮动”的行为特征。文章以顺德为实证，用“中间者”模型解释顺德城镇化进程中的地方政府角色与行为变迁经历了从游离到融合的上下关系演进，呈现出相应的向下靠拢—抗衡上下—受制上下—融合上下的模式变化特征。
[关键词]城镇化；地方政府；政府—社会层级系统；中间者；角色；顺德
[文章编号]1006-0022(2018)11-0088-08 [中图分类号]TU984 [文献标识码]B
[引文格式]王世福，邓沁雯，刘铮．城镇化中地方政府的“中间者”角色分析[J]．规划师，2018(11)：88-95．
Analysis of the “Intermediator” Role of Local Government in Urbanization/Wang Shifu, Deng Qinwen, Liu Zheng
[Abstract] Based on the hierarchical relationship of government and society, the paper is exploring the behavior mechanism of local government during the urbanization. As the “intermediator” who connect government and bottom society in urbanization, local government is showing the “fluctuating” characteristic under the influence of top institutional framework, down localism, and self-interest. Taking Shunde as an example, the paper analyzes the role & behavior of local government are changed from dissociating to integrating, showing the “downward, against up and down, restricted up and down, fusing up and down”model change features.
[Key words] Urbanization, Local government, Government-society system, Intermediator, Role, Shunde
0引言
城镇化作为一种空间现象，其演进过程与其行为主体密切相关。地方政府作为我国城镇化的主要推动者，一直都是学术各界的讨论热点，并期待通过地方政府的角色行为研究，解释城镇化过程的内在机制。目前关于城镇化推动主体的研究，主要涉及政府、企业、社会与个人等[1]在内的多元行为主体及其相互作用推动城镇化的机制探讨。在政府、企业、社会与个人等多方利益主体的推动下，城市政治、经济、社会等力量相互作用促使城市空间转变[2]。“城市作为增长机器”这一理论提出，城市中各利益团体，如政府和商业机构、民间团体等一起，为了实现经济增长的共同目标，结成“增长联盟”“城市政体”等合作伙伴关系，共同推动城镇化发展[3]。
关于城镇化中的政府角色行为研究，早期西方经济学界围绕政府与市场的关系，从政府是否干预经济社会活动的视角讨论政府的角色职责。而在中国，城镇化早已成为政府发展经济的重要手段[4-5]。尤其在分税制以后，地方政府对土地财政的依赖直接导致城镇的大幅扩张。对于地方政府的角色行为，早期有学者提出地方法团主义、地方政府即厂商等概念；赵静等人认为地方政府具有代理人和自利者双重角色，并提出计划型、竞争型、监管型和保护型4种地方政府类型[6]。张显未提出了我国地方政府在不同制度背景时期表现出不同的角色倾向[7]。刘雨平则以“理性经济人”的角色观点，分析地方政府在城镇化过程中的“理性选择”行为[8]。
总体来看，现有各界研究对地方政府推动城镇化的过程机制给出了一定的解释，但大多仍是依托各自领域提供局部诠释，难以解释地方政府的整体行为逻辑。作为一个行政学概念，地方政府①在城镇化过程中的推动行为本身就是地方政府在其行政管辖区范围内施行其政治治理事务的过程。因此，本文将回归地方政府的政治行政属性，重点从行政层级关系入手，重新考察地方政府在城镇化中的角色行为，从而为厘清地方政府推动城镇化演进机制提供一个新的切入点。
关于城镇化模式的探讨，目前已形成政府主导的自上而下与社会基层主导的自下而上两种模式。在此，对应社会基层所代表的“下”层主体，许多学者直接把地方政府纳入“大政府”范畴，统一视为“上”层主体。然而，也有学者提出不同看法，如崔功豪和马润潮把农村地区由地方乡镇等基层社区政府发动和村农民自主推动的农村就地城镇化总结为自下而上模式[9]。在这种情况下，目前学界的研究较少涉及地方政府的具体行政范畴，亟需对地方政府所处层级进行整体识别。特别是由于地方政府的层级定位不清，直接影响到对地方政府的角色判断与行为解读。地方政府在行政体系中本就是一个具有纵向上下层级的复杂系统，其在城镇化中的行为机制不是一个笼统的“上”或“下”可以一言概之的。针对此问题，既有的行政学领域研究提供了不少有益观点，包括政府职能行为及权力结构等基础理论，以及政府层级发包制[10]和官员晋升锦标赛机制[11]与分权视角下的央地关系等讨论，为本研究理解地方政府推动城镇 |
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