机构改革背景下长沙市级空间规划体系探索

[摘　要]文章基于新时代国家机构改革和空间规划改革的要求，结合长沙作为城市总体规划和土地利用总体规划编制的双试点城市，评估现状空间规划的管理成效，借鉴空间改革试点经验，探索市级层面空间规划体系的改革，提出了基于战略引领与刚性管控的空间规划体系，明确要形成一本规划凝共识，构建一套编制传导体系谋发展，强化一张蓝图管到底，并在逻辑、法理及技术上为空间规划谋支撑，对新时代空间规划体系的编制、管理和传导实施均具有重要意义。
[关键词]新时代；改革；空间治理；空间规划体系；战略引领；刚性管控
[文章编号]1006-0022(2018)10-0038-08　[中图分类号]TU981　[文献标识码]B
[引文格式]谢映，段宁，江叶帆，等．机构改革背景下长沙市级空间规划体系探索[J]．规划师，2018(10)：38-45．

Municipal Spatial Plan System in the Context of Institutional Reform in the New Era, Changsha/Xie Ying, Duan Ning, Jiang Yefan, Zheng Hua
[Abstract] To meet the requirements of national institutional reform and spatial plan reform, Changsha experiments urban master plan and land use master plan for reformation, evaluates the spatial plan management efficacy, proposes strategic guidance and rigid control oriented spatial plan system, and stresses one planning consensus, one compilation system for development, one blueprint for management. It also provides reference in logic, jurisprudence, and technique for spatial plan system in the new era.
[Key words]  Mew era, Reform, Spatial governance, Spatial plan system, Strategic guidance, Rigid control

“规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳”，可见规划的重要性不言而喻。党的“十九大”报告要求深化机构和行政体制改革，实现国家治理体系和治理能力现代化。十九届三中全会审议通过《深化党和国家机构改革方案》，提出组建自然资源部，使其成为协调“规划多头、职能渗透、空间冲突”局面的新体制机制支撑，最终使空间规划在政治管理和技术上真正走向统一。

1空间治理与总体规划改革的政策解读

1.1新时代下的空间治理体系
1.1.1中央对城市工作的重视
2012年党的“十八大”以来，生态文明建设全面推进。2015年《生态文明体制改革总体方案》明确要求“建立以空间规划为基础、以用途管控为主要手段的国土空间开发保护制度”。十八届三中全会和中央城市工作会议均提出了国家治理体系和治理能力现代化的问题。在“十三五”规划纲要中明确“以市县级行政区为单元，建立由空间规划、用途管制、差异化绩效考核等构成的空间治理体系”，各地广泛开展了“多规合一”试点工作。党的“十九大”报告强调到21世纪中叶要实现国家治理体系和治理能力现代化。“城市规划是城市建设的龙头”“建设中心城市，首先要编制好规划”“考察一个城市首先看规划”“要改革完善城市规划，改革规划管理体制”，从习近平总书记的一系列讲话看，规划先行的理念一直贯穿于习近平总书记对城市工作建设的思路中，以城市规划为代表的空间规划已经成为治国理政的重要手段，而不仅仅是单纯的技术手段。1.1.2机构重组下的空间规划改革导向
十九届三中全会审议通过《深化党和国家机构改革方案》，该方案提出将国土资源部的职责、国家发展和改革委员会的组织编制主体功能区规划职责、住房和城乡建设部的城乡规划管理职责以及其他部门的相关职责进行整合，组建自然资源部(图1)。
自然资源部职责主要包含以下三方面内容：一是负责测绘和地质勘察行业管理；二是统一调查和确权登记；三是建立空间规划体系并监督实施。基本形成了以权籍为基础，完善自然资源市场体系；以规划为龙头，构建国土空间规划体系；以“三线”为底线，推进全域国土空间用途管控；以整治为抓手，推进“山、水、林、田、湖、草”生命共同体综合治理；以法制为保障，构建自然资源管理法律体系，塑造“三体系一管制一治理”的自然资源管理新格局(图2)。

1.2总体规划改革试点的新要求
1.2.1城市总体规划改革试点
2017年9月，住房和城乡建设部《关于城市总体规划编制试点的指导意见》(建规[2017]200号)要求强化城市总体规划的战略引领和刚性控制作用，以“统筹规划”和“规划统筹”为原则，使城市总体规划真正成为统筹各类空间发展需求和优化资源配置的平台。新一轮的总体规划编制改革重点主要包括：①改革规划编制理念、内容和方法。新的总体规划要全覆盖，强调战略引领与底线刚性约束，内容要清晰，做到可实施、可评估、可考核、可监管。②改革规划审批内容、程序和方法，清晰界定各级政府的规划事权，精简上报内容，简化和规范程序，提高审批效率。③建立规划实施监督的机制、路径和方式。
1.2.2土地利