南京实践：从“多规合一”到市级空间规划体系

[摘　要]构建科学合理的空间规划体系是新时期推动国家生态文明体制改革的应有之义，它包含从规划编制到规划管理再到规划实施的全流程构建，横向涉及拥有空间规划管理权的各部门，纵向涉及国家、省、市县3个层面。文章结合南京的规划实践，着重探讨在“多规合一”工作过程中，如何通过规划组织、技术融合、审批协同和动态实施等发挥空间规划的管控与协同作用，并在“多规合一”的基础上进一步开展市级空间规划体系构建的探索，旨在为国家机构改革背景下的空间规划体系构建提供参考。
[关键词]空间规划体系；多规合一；规划组织；动态实施；南京
[文章编号]1006-0022(2018)10-0119-05　[中图分类号]TU984.11+3　[文献标识码]B
[引文格式] 沈洁，李娜，郑晓华．南京实践：从“多规合一”到市级空间规划体系[J]．规划师，2018(10)：119-123．                                                              

From Multi-plan Integration to Municipal Spatial Plan System: Nanjing Practice/Shen Jie, Li Na, Zheng Xiaohua
[Abstract] A scientific and rational spatial plan system is essential to the reform of national ecological civilization system in the new era. It includes entire process of compilation, management, and implementation of plans, involving multiple spatial plan departments and national, provincial, and municipal levels. With Nanjing practice, the paper studies the planning organization, technology integration, collaborative approval and dynamic implementation in multi-plan integration, and municipal spatial plan system establishment in the reform of national spatial plan system.
[Key words]  Spatial plan system, Multi-plan integration, Planning organization, Dynamic implementation, Nanjing

0引言

党的十八届三中全会指出，要“通过建立空间规划体系，划定生产、生活、生态空间开发管制界限，落实用途管制”。中央城镇化工作会议指出，要“建立空间规划体系，推进规划体制改革，加快规划立法工作”。此后，中央分别在《生态文明体制改革总体方案》《十八届五中全会公报》《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》中对构建空间规划体系提出了总体要求。可见，空间规划体系已成为中央的一项重点任务，也成为相关学界研究的热点[1]。
建立统一的空间规划体系旨在解决当前空间性规划重叠冲突、部门职责交叉重复及空间性规划约束不力等问题[2]。对空间规划体系的研究，国内学者目前偏重于从当前我国空间规划体系存在的现状问题、国内“多规合一”实践总结和国外空间规划体系案例借鉴等角度，提出对空间规划体系建立技术标准、改革行政制度和完善法律法规等建议[3-5]。在当前自然资源部成立的新背景下，国内学者针对新时期规划改革的顶层设计做了思考[6-7]，但对于“多规合一”究竟在空间规划体系建构中扮演着怎样的角色，则较少有研究进行案例的实证检验。
本文所选取的案例—南京，是长江经济带重要的节点城市、长三角城市群重要的副中心，城市发展面临转型提升。本文对南京“多规合一”实践历程的研究，有助于更清晰地理解“多规合一”在空间规划体系构建中的作用，为国家空间规划体系改革提供参考。1空间规划体系构建的总体逻辑

1.1空间规划体系的内涵
空间规划是国家社会经济发展到一定阶段，为有效调控社会、经济、环境要素而采取的空间政策工具，是对空间用途的管制和安排。空间规划是现代国家政府进行空间治理的核心手段，是政府调控和引导空间资源配置的基础。空间规划体系的建立实质是对规划编制、管理与实施的全过程改革。目前国内学术界关于空间规划体系的探讨很多，但并未形成一个统一、明确的空间规划体系的定义，也缺乏对其建构内容和构建方法的统一认知。对空间规划体系构建的理解隐匿于对现存各个规划之间存在的矛盾和生态文明体制改革新要求的认识之中，缺乏对空间规划本体的认识。
基于以往对空间规划体系构建的真知灼见，以及在我国大部分地区实践着的空间规划潮流，笔者认为，空间规划体系是指在社会快速城镇化语境中，在延续原有各空间规划核心要素及其管控要求的基础上，通过建立全域覆盖、层级分明、事权清晰的规划体系，落实空间用途管制，以实现空间治理体系的建立与治理能力的现代化。这其中包含3个方面的内容：一是通过空间规划编制，对全域空间进行统筹