城市旅游用地对城市建设用地的影响与管控技术研究

[摘　要]随着城市中旅游业的快速发展，城市建设与旅游发展在空间资源分配和用地统筹方面的矛盾日益突出。在“多规合一”发展背景下，文章从城市建设用地管控角度出发，运用空间外部性理论探讨城市旅游用地的概念、特性及其对城市建设用地的综合影响，并以西安为例进行实证分析，结果表明：城市旅游用地已经成为城市用地构成中不容忽视的重要组成，应尽快明确城市旅游用地新类型的法律与技术地位；依据量化测算结果，提出符合现行城市规划体系的旅游用地规模标准与分类体系，推动城市规划应对现实问题的前瞻性与规范性，实现城市与旅游的协调发展。
[关键词]城市旅游用地；城市建设用地；外部性影响；用地分类与指标；西安
[文章编号]1006-0022(2018)09-0044-06　[中图分类号]TU984.181　[文献标识码]B
[引文格式]魏峰群，黄明华．城市旅游用地对城市建设用地的影响与管控技术研究[J]．规划师，2018(9)：44-49．

Research On Urban Tourism Land Impact And Mangarment Technology/Wei Fengqun, Huang Minghua
[Abstract] With the integrative development of city and tourism, urban tourism land has become an important issue of urban land use. There is a serious conflict between tourism and urban construction on distribution and coordination of spatial resources. From the perspective of urban construction land planning and management, this paper uses the theory of spatial externality on the concept and characteristics of urban tourism land and its impact on urban development land with Xi’an as a study case. The results illustrate that urban tourism land has become an important component of modern urban land, and the legal and technical status of urban tourism land shall be clarified. Additionally, according to the quantitative measurement results, the paper presents a system of tourism land classification and standards. The study is forward-looking and pushes normative response of urban planning to practical problems.
[Key words]  Urban tourism land, Urban development land, Externality, Classification and standards of land use, Xi’an

1研究缘起与价值

城市与旅游发展的高度融合，造就了当今“城市旅游化”和“旅游城市化”的时代特征，人们逐渐认识到：旅游正在成为影响一个城市未来发展重要的核心力量之一。面对城市时代和旅游时代的发展趋势，2014年《国务院关于促进旅游业改革发展的若干意见》(以下简称《意见》)明确提出，将旅游用地纳入土地利用和城乡规划地类[1]。旅游用地新用地类型的提出，必将对我国的旅游产业发展和城市规划建设产生深远的影响，但怎样将其纳入城乡规划法律法规体系内，又如何对其实施科学有效的用地管理，值得进一步探索与研究。
首先，《意见》并未对旅游用地所包含的具体内容和范围进行清晰的界定，但对城乡规划工作中旅游用地的供给与管理却提出了明确的要求，即编制和调整城乡规划时，要充分考虑相关旅游项目、设施的空间布局和建设用地要求；其次，现行的《城市用地分类与规划建设用地标准》(GB　50137—2011)(以下简称《标准》)中的城乡用地分类分为建设用地和非建设用地，其中城市建设用地共分为8个大类、35个中类和42个小类[2]，主要基于土地使用性质进行分类，未有旅游用地这一类型。因此，旅游用地的法律地位未确立之前，依据现行城乡规划相关法规暂时无法实施有效管理；最后，目前我国拥有339座国家优秀旅游城市，这些城市的旅游产业占GDP总值的比重达到7％以上，其旅游用地的规模和发展需求日益增加。城市规划与建设中越来越多地涉及到与旅游活动和旅游产业发展相关的内容，尤其是城市旅游用地与城市建设用地关系的现实问题与矛盾越来越突出。
依据现行《标准》，城市建设用地的统计范围与人口统计范围必须一致，人口一般是按照城市常住人口进行统计，而庞大的外来旅游人口并未参与到城市建设用地规模预测中。许多旅游城市根据自身的发展情况，或严格执行标准规范，或进行相应调整，并没有一个统一的解决办法。目前常见的用地规模预测方法有3种：①对于旅游流动人口不予考虑，严格按照规范要求执行建设用地规模测算；②对于部分与旅游相关的用地类型给予考虑适当增加，优化城市用地结构，即在城市建设用地总规模不变的前提下进行内部调整；③将旅游流动人口进行折算和修正后，并入常住人口参与用地平衡，即为旅游人口按一定比例系数提供城市建设用地指标。从城市规划建设与用地管理的视角看，上述3种现实问题的处理方式都有一定的缺陷与局限性：第一种方法完全忽视了旅游人口对城市的影响，必将导致规划与实际的脱节，尤其对于将旅游业作为支柱产业的城市，问题更为突出；第二种方法的问题在于虽有一定