大城市乡村地区的空间管控策略

[摘　要]在新一轮城市总体规划要求全域规划的背景下，大城市的乡村地区不仅是生态文明下提供优质生态产品的重要空间，是孕育新经济新动能的重要载体，同时也是城市总体规划改革实施空间精细化治理的重要领域。文章在分析大城市乡村地区空间管控重建设轻管控、重规划轻统筹、重增量轻减量等困境的基础上，借鉴国内外的经验，提出了制度完善、功能引导、体系传导和单元落实四方面的空间管控策略。
[关键词]全域规划；空间管控；乡村地区
[文章编号]1006-0022(2018)09-0117-05　[中图分类号]TU982.29　[文献标识码]B
[引文格式]汪毅，何淼．大城市乡村地区的空间管控策略[J]．规划师，2018(9)：117-121．

Spatial Governance Strategy Of Metropolitan Countryside/Wang Yi, He Miao
[Abstract] In the new wave of comprehensive planning, metropolitan countryside is not only space for high quality produce in the new economy, but also an important domain of urban master plan reform for detailed spatial governance. The paper analyzes the problems of countryside spatial governance such as weighing construction, planning, and increment over governance, integration, and decrement; and puts forwards three major strategies: institutional completion, functional guidance, and systematic implementation.
[Key words]  Comprehensive planning, Spatial governance, Countryside

长期以来，“三农”问题与乡村地区发展一直是关系国计民生的根本性问题。党的“十九大”报告将乡村振兴战略与其他六大战略并列作为决胜全面建成小康社会需要坚定实施的根本性战略。而乡村地区空间的有序发展则是落实乡村振兴战略的关键。现有的以乡村规划为主体的规划实践与空间管控更多地聚焦在乡村建设空间这一局部的空间上，而相对忽视了对“域”及“地区”层面的理论研究和实践探索。新一轮城市总体规划改革明确了全域即规划区、以乡村地区为代表的非集中建设地区及城市开发边界内的集中建设地区要同时同等地纳入全空间、全要素、全过程、全方位的空间管控体系之中。对于大城市而言，乡村地区不仅是生态文明下提供优质生态产品的重要空间，是孕育新经济新动能的重要载体，同时也是城市总体规划改革实施空间精细化治理的重要领域。面对这些新背景与新要求，本文在分析现有乡村地区空间管控的矛盾与困境的基础上，借鉴国内外的相关经验，探讨总体规划改革全域规划视野下乡村地区的空间管控思路与策略。

1对大城市乡村地区的基本认识

1.1乡村地区的概念
本文所指的乡村地区是指除去城市集中建设区之外的广大乡村区域，包括了乡、集镇、村庄等建设空间及其周边广阔的以农业与生态为主要功能的非建设空间。乡村地区是城市非集中建设区的重要组成部分。城市非集中建设地区不仅包括乡村地区，还包括一些区域性的生态绿楔等生态廊道、郊野公园等大型生态空间[1]。

1.2大城市乡村地区发展面临的新要求
随着国家美丽乡村战略的深入实施，乡村地区的价值被重新定义与认识。其多元价值主要表现在3个方面：①农业经济价值。这是乡村地区的基础功能，具有事关国家粮食和基本保障的重要意义。②生态景观价值。乡村地区是区域生态安全格局的重要构成部分，同时其独特的景观特征也是区别于城市的重要标志。③社会情感价值。乡村地区是城市文明的摇篮，也是乡愁寻根的载体，同时还具有承载亲情、血缘和地缘情怀的自发组织模式。
对于大城市的乡村地区而言，不仅要求重塑这些多元价值，还面临着新的要求。一是美丽中国战略下提供优质生态产品的要求。大城市的乡村地区要提供更多优质生态产品，以满足城市居民日益增长的优美生态环境需要。严守生态底线，加强对乡村地区生态功能的保护与利用，防止大城市的无序蔓延。二是经济新常态下培育新动能的要求。美国的波兹曼模式表明“有风景的地方就有新经济”，大城市的乡村地区需要凭借优美的风景、优越的生态、优良的区位成为孕育新经济与新动能的重要载体。三是总规改革下空间精细化治理的要求。在全域规划的背景下，规划区覆盖整个行政市域范围。由于乡村地区的空间管控涉及农业、住建、国土、环保、水利与林业等多个职能部门，需要采取更加精细化的治理策略才能实现多规融合。

2大城市乡村地区空间管控的矛盾与困境

大城市的乡村地区，以政府为主导的美丽乡村建设行动吸引了大量的社会资本参与到乡建热潮之中。在资本更青睐于风景优美、生态优越、乡风浓郁的乡村地区的背景下，如果没有更加精细化、更高适应性的空间治理策略，急功近利、缺乏统筹的建设行为就难以避免。但是传统的城乡空间管控重城轻乡、重市轻镇，导致乡村地区长期处于空间管控的盲