从“120计划”事件看规划公众参与的制度创新

[摘　要]2016年发生在深圳市的“湖贝古村120城市公共计划”，以第三方建筑师、规划师、社会学家、艺术家和媒体人为主体，从保护城市公共利益出发，通过对湖贝片区更新项目的专业介入，最终影响了规划决策，引发了深圳市规划界对城市更新与规划制度的思考。文章在梳理现有的理论与实践经验的基础上，如实记录了“湖贝古村120城市公共计划”的事件过程，真实地反映了深圳市专业人士对城市公共利益的关注意识的觉醒，揭示了第三方专业力量在参与城市规划事件中作为公共利益代表的积极作用，进而从规划公众参与的“主体”、“层次”、“方式”和“实施”四个层面提出该事件对城市规划公众参与制度创新的启示。
[关键词]公众参与；第三方专业力量；制度创新；深圳市湖贝
[文章编号]1006-0022(2018)09-0130-06　[中图分类号]TU984　[文献标识码]C
[引文格式]杨晓春，宋成，毛其智．从“120计划”事件看规划公众参与的制度创新[J]．规划师，2018(9)：130-135．

Institutional Innovation Of Public Participation In Urban Planning From The “120 Plan” Case/Yang Xiaochun, Song Cheng, Mao Qizhi
[Abstract] The “120 public plan of Hubei ancient village” in 2016 was launched by architects, planners, sociologists, artists, and media workers to protect public benefit in Hubei area renovation. It eventually influenced decision making and triggered reflection of planning circle on urban renovation and planning institution. The paper presents the record of the “120 plan” and social awareness of public benefit in the process, indicates the positive roles of third party professionals, and concludes the illumination of the “120 plan” case on public participation in urban planning from subject, level, approach, and implementation.
[Key words]  Public participation, Third party professionals, Institutional innovation, Hubei, Shenzhen

2016年5月，围绕湖贝古村在城市更新中的拆留问题，深圳市展开了一场引人注目的业界讨论—以第三方建筑/规划师、文化/社会学者和媒体人为主体的“湖贝古村120城市公共计划”(以下简称“120计划”)。该计划从保护城市公共利益的角度出发，通过对湖贝城市更新统筹片区更新项目的非官方专业介入以影响规划决策。“120计划”发起伊始，笔者携研究团队参与了古村历史风貌区的价值评估和保护活化建议研究，并持续跟进了大部分公共活动，认为“120计划”在唤起公众关注公共利益、促进城市规划公众参与制度的完善等方面具有深远意义。
本文梳理了公众参与的理论研究发展，在记录“120计划”事件缘起、经过、作用和影响的基础上，揭示了“120计划”对于公众参与制度创新的启示。由此建议深圳市政府应积极鼓励和引导第三方专业力量来创新城市规划公众参与机制，并借制度创新来推动我国城镇化的进程。

1城市规划第三方公众参与的发展过程

随着西方公民意识的觉醒，公众参与(Citizen Participation)作为民众付出自己的感情、知识、意识和行动，进而影响公共政策或公共事务的一种自发公民运动的理论，在长期的理论研究与实践过程中得到不断优化[1-3]，并随着网络技术的发展而有了新的进展[4-5]。城市规划领域的公众参与，强调由市民参与城市规划的“阶梯”向“市民权力”①层次迈进，进而参与到通常由政府主导的规划决策[6]中，规划师所扮演的调解员的角色将越来越重要。同时，第三方专业人士亦成为城市规划公众参与中的重要力量。
城市规划的公众参与往往表现为群体性的参与，参与群体包括利益相关方和非利益相关方(即第三部门，The Third Sector)[7-8]。在西方的城市规划理论中，第三方公众参与主要是指非政府组织(NGO)和社区组织的参与[9]。NGO作为专业术语第一次出现是在1945年的《联合国宪章》中，主要是指那些具有非营利性、志愿性[10]等特点的民间组织。在城市规划领域，NGO在监督政府、维护公共利益和扶助弱势群体方面发挥着巨大作用。
很多国家和地区在城市规划公众参与机制中引入了第三方专业力量。例如，德国的城市规划核心法系—《建筑法典》规定在城市规划编制的第五阶段中必须考虑公共部门的意见[11]；美国的某些特定规划会要求非政府组织参与，在芝加哥的《北密尔沃基走廊规划》(North Milwaukee Corridor plan)编制中，一个名为邻里技术中心(CNT)的非政府组织参与了规划编制[12]；台湾在规划实施过程中通过引进第三方的城市更新基金会(非盈利性质的民间组织)，协调政府、开发商和业主的关系，并在促进空间正义方面发挥了巨大作用[13-14]。我国在20世纪初便出现了一些专业民间组织，发展至今，与城市规划有关的NGO包括各种行业协会、管理协会和民间学术组织等[15]；同时，也有一些较为成功的第三方专业力