武汉城市基本生态控制线积极引导性保护规划策略

[摘　要]城市基本生态控制区是自然生命支持系统，然而在城市基本生态控制线划定后，由于缺乏积极的保护措施，传统消极被动的保护使得城市基本生态控制区被侵占的现象时有发生。文章在分析当前城市基本生态控制线实施过程中存在问题的基础上，提出基于积极引导的保护性利用思路，构建了城市基本生态控制区保护性利用的规划框架，以武汉市为例，从“保护与利用评估—保护与利用均衡—保护性利用规划对策”三个层面，探讨了城市基本生态控制区保护性利用规划方法，以期为生态控制线的实施提供参考。
[关键词]城市基本生态控制线；生态系统服务；保护性利用；武汉市
[文章编号]1006-0022(2018)08-0043-07　[中图分类号]TU984.199　[文献标识码]B
[引文格式]罗巧灵，丘永东．武汉城市基本生态控制线积极引导性保护规划策略[J]．规划师，2018(8)：43-49．

Protective Utilization Plan Of Wuhan Basic Urban Ecological Control Area/Luo Qiaoling, Qiu Yongdong
[Abstract] Basic urban ecological control area maintains natural life-support system and urban ecological security. However, after the basic urban ecological control lines were decided, ecological land gets encroached frequently due to passive protection and utilization measures. Based on the analysis of the characteristics and connotation of the basic urban ecological control area, this paper puts forwards proactive guidance concept, builds a planning framework, and studies the protective utilization from evaluation, balance, and planning measures in Wuhan practice.
[Key words]  Basic ecological control area, Ecosystem service, Protective utilization, Wuhan city

改革开放以来，随着城镇化进程的快速推进，传统粗放式增长模式带来的生态、环境问题日益凸显[1-2]。为此，原环保部、原国土部、原住建部相继提出要划定“生态红线”“基本农田保护线”“城市增长的界限”，使城市空间由传统的外延扩张向底线约束转变。相应的，许多大城市开始实施一系列城市增长管理政策，城市基本生态控制线是其中重要的实践之一。自深圳市2005年在全国率先划定并出台《深圳市基本生态控制线管理规定》后，国内诸多城市如广州、东莞、武汉等相继开展城市基本生态控制线的划线及管理实践，线内区域即为城市基本生态控制区。
城市增长管理政策是国外大城市普遍采用的政策，其最早可追溯到19世纪中期美国的城市公园运动。之后，随着城市空间蔓延成为世界性普遍现象[3-4]，逐渐出现了以限制城市蔓延为核心的绿带、城市增长边界(UGB)，以“精明保护”为主题的绿色基础设施(GI)和生态基础设施(EI)等。无论是绿带还是GI、EI，学者普遍认为其具有文化、生态和生产等复合功能[5-7]，需要被多功能利用①。综观当前国内有关城市基本生态控制线的研究及实践，主要集中在为什么划定及如何划定城市基本生态控制线[8-9]，以及对城市基本生态控制线内的用地进一步分类并制定相应管控政策上[10-11]，少数城市开展了城市基本生态控制线实施绩效评价[12]。可见，当前对城市基本生态控制线的实施以管控为主(即通过刚性的政策法规限制城市基本生态控制线内的各项城市建设行为)，而缺乏积极的引导措施。为此，本文以武汉市为例，探讨城市基本生态控制线划定后，如何转变传统消极管控思路，通过积极引导促进其更有效实施。

1当前城市基本生态控制线管理实施现状

总结国内城市基本生态控制线政策实施十余年的现状，主要分为三个层次[13]：①在总规层面划线，一般作为城市总规的专项规划或专题研究(武汉、广州等)，或随“多规合一”规划(厦门)的编制划定；②在控规层面编制生态控制线专项控规，如广州[10]等；③制定相应的法律法规保障生态控制线的落实，如深圳、东莞等②。实施以来主要存在以下问题：
(1)将城市基本生态控制区看作“均质”的区域。即使是部分专业规划设计人员，对于被划为城市基本生态控制线内的用地，往往理所当然地用简单的“一抹绿色”进行控制，忽略了错综复杂的土地利用现状。
(2)缺乏差异化、积极的保护利用策略，导致违法侵占或合法侵占生态线现象时有发生。2014年，武汉市对城市基本生态控制线内既有建设项目进行梳理，总计1　682项中有426项不符合项目准入要求的违法建设，另外还有733项不符合项目准入要求的合法项目③。
(3)湖泊、河流等刚性生态要素得到较好保护，但生态系统结构和生态系统服务功能退化。当前对生态控制线的保护往往重“量”轻“质”，注重生态用地总量的占补平衡，忽视了生态系统之间的内在联系，被割裂了的生态系统提供生态系统服务的能力降低。
总结当前城市基本生态控制线的管理实施现状，以消极的管控为主。然而，城市基本生态控制区并不是“禁区”或“无人区”，即使是绝对