[摘　要]文章以国家级新区为例，基于尺度选择、国家节点战略和空间规划的辩证关系，探讨空间规划对于国家节点战略地区发展的作用机理和编制技术路径。研究认为，空间规划编制是国家级新区政策转化和实施过程的关键环节，在治理模式优化、空间发展引导和综合实施保障等方面具有重要作用；当前以城市规划编制为主导的政策转化和实施引导模式已出现一定程度的权责失衡，应整合土地利用规划和城市规划的技术方法，开展综合性空间规划。文章最后从任务要求、工作流程、规划内容、编制模式和审批实施等方面建构了国家级新区空间规划编制的技术路径。
[关键词]尺度选择；国家节点战略；空间规划；国家级新区
[文章编号]1006-0022(2018)08-0050-07　[中图分类号]TU984　[文献标识码]B
[引文格式]晁恒，李贵才，王砾．面向国家节点战略的国家级新区空间规划编制研究[J]．规划师，2018(8)：50-56．

Spatial Planning Of National Level New District Towards National Node Strategy/Chao Heng, Li Guicai, Wang Li
[Abstract] Taking national level new district as an example, the paper discusses the functioning and technical route of spatial plan of national node area based on the dialectic relation of scale selection, national node strategy, and spatial plan. The paper argues that spatial plan is critical in policy implementation including governance model improvement, spatial development guidance, and comprehensive insurance. Present urban planning model has been imbalanced in right and obligation. Land use plan and urban plan techniques shall be integrated for a comprehensive spatial plan. Finally the paper establishes technical route of national level district from requirement, process, content, compilation model, inspection and approval.
[Key words]  Scale selection, National node strategy, Spatial planning, National level new district

0引言

国家节点战略是中央政府选择某些重要城市或区域的节点空间，通过“倾斜性”的制度供给和要素投入等手段，促进其率先发展，进而带动外围地区发展的一种区域发展战略[1]。改革开放以来，国家节点战略作为我国转型和发展的策略工具，已在不同空间尺度成功进行了资源整合和功能培育[2-3]。近年来，为加快转型发展和深化改革，国家更是密集推出了自由贸易试验区、国家级新区等不同类型的国家节点战略。然而，随着国家节点战略的“泛化”，面向国家节点战略的功能区发展却出现了实践与目标的偏差[4]，并衍生出了产城分离、规模失控、结构失衡和形态破碎等空间问题[5]，急需空间规划技术和管治策略的革新。
针对上述问题，一些学者以国家级新区为例开展了相关探索。例如，有学者批判了“政策的规划转化不严肃”，指出国家级新区的发展目标、产业功能、空间规模和机制创新等内容主要通过城市规划来确定，由于技术思路和编制方式过于强调国家战略“响应”，造成了规划内容和指标的科学性不足[4]；有学者认为由于缺乏土地利用规划的管控，国家级新区发展存在重视土地资本运作、跨行政区域矛盾难以协调及缺乏长期开发战略等问题[6]；还有学者认为近年来出台的国家节点战略不但时间密集，而且在空间上彼此临近，需要优化管理体制以应对产能过剩和传统土地开发融资模式的挑战[7]。总体来看，现有研究主要从规划策略、发展战略和管理体制等方面探讨如何促进国家节点战略地区健康发展，是在既有框架下的思考和探讨，而对创新空间规划编制的研究则不足。
空间规划作为引导我国城市空间发展的重要手段，在调节和规范土地利用行为以及优化城乡空间布局等方面发挥着重要作用[8]。随着新型城镇化和生态文明建设对空间治理提出新的要求，创新空间规划理念与技术正成为新的研究热点[9]。围绕改革空间规划、推进节约集约用地和探索“多规合一”等热点问题，学者们从空间管控策略、规划协同创新等方面开展了较多探讨[10-12]。国家部委也选择典型市县探索“多规合一”的融合机制和技术方法。然而，现有空间规划改革、创新与协同等方面的研究和实践仍以传统行政区为重点，缺乏面向国家节点战略、跨行政区的功能区空间规划编制研究。因此，本文以国家级新区为例，探索面向国家节点战略的功能区空间规划编制研究，以期为我国空间规划的实践创新和国家战略节点地区的空间治理优化提供借鉴与参考。
　　
1尺度选择、国家节点战略与空间规划的辩证思考

1.1尺度选择与国家节点战略响应
随着全球化对生产要素流动和生产组织方式的深刻影响，地方空间逐渐成为国家参与全球竞争和促进经济增长的适宜单元，并引发了“全球—地方”的治理回应[3]。在此背景下，不同尺度的制度和政策安排如何化解地方