多层治理下黑龙江垦地混杂区协同发展机制研究—对九三—嫩江垦地一体化共建的反思

[摘　要]黑龙江垦区与地方区域呈现互相嵌套的空间格局，形成若干“垦地混杂区”，区域内错综复杂的空间关系加之垦地不同的管理体制制约着垦地协同发展进程。文章以九三—嫩江“垦地一体化”共建为例，分析了垦地混杂区的特征，反思了“垦地一体化”共建模式的问题，引入多层级治理理论，基于利益协同、管理协同和空间协同构建了垦地混杂区协同发展总体框架，并结合共建试点中的问题，有针对性地从多层组织与管理、空间规划、垦地合作与利益均衡等方面提出垦地混杂区的协同发展机制，以期为垦地融合发展政策制定提供思路和依据。
[关键词]多层治理；垦地混杂区；协同机制；九三—嫩江
[文章编号]1006-0022(2018)08-0086-07　[中图分类号]TU984　[文献标识码]B
[引文格式]孙异， 陆明．多层治理下黑龙江垦地混杂区协同发展机制研究—对九三—嫩江垦地一体化共建的反思[J]．规划师，2018(8)：86-92．

Synergy Mechanism Of Reclamation-Local Mixed Area In Heilongjiang Based On Multi-Level Governance: Retrospect Of Jiusan-Nenjiang Integrative Development/Sun Yi,  Lu Ming
[Abstract] Heilongjiang reclamation area presents a nested spatial pattern with local areas, forming a number of “reclamation-local mixed area”. The different management systems and complicated spatial relations restrict the process of regional integration. Taking the integrative development of Jiusan-Nenjiang “reclamation-local integration” as an example, this paper analyzes its characters and deliberates on the problem with integrative development pattern. Synergy mechanism of reclamation-local mixed area was analyzed based on multi-level governance. This paper aims to provide a theoretical framework of synergy development of reclamation-local mixed area, and to put forward the synergy mechanism from the aspects of multi-level organization and management, coordination of spatial planning, cooperation and balance of interests.
[Key words]  Multi-level governance, Reclamation-local mixed area, Synergy mechanism, Jiusan-Nenjiang

0引言
　　　
在我国，行政区碎化现象普遍，且类型与成因复杂，区域协调难度大，造成资源浪费及行政管理混乱等一系列问题[1]。解决途径之一是依赖行政力量，通过刚性的地域空间调整，变更行政区关系或政府关系，但政策的颁布和实施阻力较大，且不能从根本上解决行政区冲突[2]；另一条途径是区域协同，即建立在跨行政区治理、政府治理和市场调节基础上的空间一体化发展举措[3]，在不调整行政区划的基础上，促进资源要素互补，强调以多元力量合作参与的方式来建立新的地域空间框架，从而解决协调发展中的矛盾[4]，跨行政区协同发展业已成为国家空间治理现代化的重要举措[5]。
黑龙江垦区和地方(以下简称“垦地”)体制的不同，加之错综复杂的空间关系对垦地混杂区的区域一体化和垦地协同发展带来巨大挑战。2015年12月发布的《中共中央、国务院关于进一步推进农垦改革发展的意见》，提出要深刻认识新时期垦区的特殊地位和重要作用，开展各种形式的垦地合作，促进垦地协调发展。该领域的现有研究关注了垦区的特殊行政体制、地域空间分布特征，提出城镇化及垦地协调发展路径[6-7]；提出了垦地全域统筹规划、产业互补、突出区域基础设施和生态统筹等规划新思路，主张从区域的视角研究垦地城市—区域关系，并提出要淡化行政界线，注重区域协调[8]；也有研究分析了双重行政区划体制下垦地分治的发展问题，提出垦地融合、协调发展的设想[9]。总体来看，现状研究多从空间角度切入，缺乏以治理为视角，考虑不同层级政府、部门、国有农场企业等各种行为主体的广泛参与的研究，也缺乏区域协同发展体制与制度安排等深层次问题的研究。本文在国家大力推进垦区改革、促进垦地合作与协调发展的大背景下，以九三—嫩江垦地混杂区一体化建设为例，深入剖析了其成效、存在问题，进而探讨垦地混杂区协同发展机制，为垦地协调与融合发展政策制定提供思路和参考。

1九三—嫩江垦地混杂区概况及特征

1.1区域概况
九三—嫩江垦地混杂区主要是由黑河市嫩江县及黑龙江农垦九三管理局的国有农场组成(表1)。其中，嫩江县是黑龙江西北部的农业大县，是“中国产粮百强县”之一，有“中国大豆之乡”的美誉；农垦九三管理局位于黑龙江垦区的西部，属于旱田耕作区，也是黑龙江农垦总局具有独立局直(管理部门所在地)、规模较大的管理局之一，其所辖国有农场相对集中，大部分位于嫩江县辖区范围，垦地面积比大约为1∶2。该区域属于典型的垦地混杂区，垦地空间关系相对清晰，有利于政策的推进和执行，也是黑龙江垦地一体化共建的试点之