对城市规划过度行政的反思

[摘　要]文章研究了城市设计法定化的逻辑，通过对法的作用的分析，并以徐家汇商城城市设计为例进行辨析，指出城市设计法定化在法律角度的瑕疵，以及其与城市设计本质属性的分离，认为城市设计法定化可能带来城市规划过度行政的负面影响。
[关键词]城市规划；过度行政；城市设计法定化
[文章编号]1006-0022(2018)08-0154-07　[中图分类号]TU984　[文献标识码]C
[引文格式]马鹏，赵万良．对城市规划过度行政的反思[J]．规划师，2018(8)：154-160．

A Consideration Of Excessive Administration On Urban Planning/Ma Peng, Zhao Wanliang
[Abstract] The paper studies the logic of statutory urban design. Based on the analysis of the functions of law and urban design for Xujiahui commercial facilities, the flaws within statutory urban design is therefore recognized. Meanwhile, the separation of the statutes of urban design and the essential properties of urban design, may have negative influences due to the excessive administration on urban design.
[Key words]  Urban planning, Excessive administration, Legalization of urban design

近年来，国内部分城市(上海、天津、深圳等)逐步开展城市设计法定化的工作，将城市设计的部分成果纳入控规，作为土地开发的强制性规定，确保城市空间景观的真实品质。一些学者认为城市设计法定化能够有效弥补控规的不足，是今后规划管理的发展方向；也有学者认为城市设计应该合法化，而不能法条化。本文分别从法律和城市设计两个角度探讨城市设计法定化能否真正实现制度设计者的最初设想。

1规划的法定与非法定

1.1现行有关法定规划的规定
在现行的规划体系中，总规、分区规划和控规为法定规划，修规为非法定规划。至于城市设计，在1989年出台的《中华人民共和国城市规划法》和2008年出台的《中华人民共和国城乡规划法》两部法律中均未提及，相关业务在20世纪90年代中期后才开始普及。直到2015年召开的中央城市工作会议提出“要加强城市设计”“全面开展城市设计”的要求，城市设计的地位才得到提升。但这只是在中央政策层面给予城市设计一定的地位，并非在法律层面赋予城市设计相应的权限。
规划法、编制办法等法律法规对法定规划及其权限的界定是相当严谨的。首先在程序上，总规和控规必须编制，是城市土地出让与开发的必要依据；其次，法定规划的编制主体必须是政府；最后，法定规划中只有强制性内容是必须严格执行的，如总规的强制性内容包括“规划区范围、规划区内建设用地规模、基础设施和公共服务设施用地、水源地和水系、基本农田和绿化用地、环境保护、自然与历史文化遗产保护以及防灾减灾”，控规的强制性内容包括“各地块的主要用途、建筑密度、建筑高度、容积率、绿地率、基础设施和公共服务设施配套规定”等。
从上可以看出，规划法规对于法定规划的界定主要遵循两大原则：①合理划定规划权限，既赋予规划法定约束力，又防止滥权；②强制性要求的主要目的在于维护城市总体公共利益不被损害(如水源地和水系、基本农田和绿化用地、环境保护等)，保障公共物品与服务(如基础设施和公共服务设施配套规定等)，这在一定程度上体现了市场经济条件下政府与市场分权的精神，即法定的重点在监督市场秩序以及市场不能提供的公共物品上。

1.2城市设计法定化的逻辑
城市设计法定化的起因，源自在现有法定规划(尤其是控规)的控制下，城市开发建设的实际成果可能与规划的最初设想相去甚远。一方面，控规中的规定多基于二维平面，缺少对三维空间的详细规定，而且其控制对象多以面为主，不针对更小的空间单元。另一方面，企业的开发建设行为一般基于不违反控规前提下自身经济效益最大化的原则，而不注重对城市形象的塑造。以高度控制为例，常会出现一条街道或一个街区的建筑全部达到限高、总体空间形象呆板无趣的现象。因此，规划管理部门试图以城市设计的成果来细化、辅助已有法定规划，实现对建设效果的优化。各地以城市设计反推控规指标的实践可视为城市设计法定化的一种萌芽，但区别在于天津等地的做法是优化控规，上海等地的做法则是直接赋予城市设计更高的法律效力(表1)。
(1)上海：重点地区控详图则由普适图则+附加图则构成。其中，附加图则的任务是基于城市设计方案，管控城市三维空间要素，其与控规同步编制，且与一般控规编制审批规程完全一致。一般要求在附加图则审批完成前不予开展土地出让工作。首先，由规划管理部门和方案汇总单位基于城市设计方案比选形成整合方案，并制定法定成果。其次，量化空间指标，研究制定空间目标的具体取值，将指标分为“强制性”和“引导性”两类，其中“强制性”指标为实现空间目标的必要管控指标。最后，据此开展建筑方案验证，形成法定图则和管