地方城市规划技术规范比较与思考

[摘　要]随着地方发展特色与差异的逐步显现以及城市规划建设法制化进程的推进，地方规划技术规范在城市规划工作中的作用越来越重，北京、上海、江苏及深圳等国内重点地区制定了不同层次、不同类型的地方规划技术规范。文章从组织机制与内容技术两个体系对各地典型技术规范进行了比较分析，进而对地方城市规划技术规范的核心问题进行了剖析，以期为国家及地方制定规划技术规范提供参考。
[关键词]规划技术规范；公共政策；规划法制化
[文章编号]1006-0022(2018)08-0161-05　[中图分类号]TU984　[文献标识码]C
[引文格式]陈敦鹏，李蓓蓓，郑振兴．地方城市规划技术规范比较与思考[J]．规划师，2018(8)：161-165．

A Comparative Study Of Local Planning Regulations Of Major Cities/Chen Dunpeng, Li Beibei, Zheng Zhenxing
[Abstract] With the characteristic as well as regulated development of cities, local planning regulations are playing more and more important roles. In Beijing, Shanghai, Shenzhen, and Jiangsu province, regulations have been made with different types and levels. The paper compares these regulations from organization and technique, analyzes the core problems of planning technical regulations, and provides a reference for regulation making.
[Key words]  Planning technical regulation, Public policy, Legislation of planning

0引言

为了解决城市规划编制与管理中的实际问题，国内多个省、市、地区从自身特点出发制定了各具特色的地方规划技术规范。以1990年试行的《深圳市城市规划标准与准则》(以下简称《深标》)和1994年发布实施的《上海市城市规划管理技术规定》(以下简称《上海管理规定》)为代表，北京、天津、重庆、江苏、广州、成都、武汉及杭州等地区均出台、实施了地方城市规划技术规范，对于提升当地城市规划的科学性、合理性和公平性起到了重要的作用，同时也成为了其他地方城市规划技术规范的样板。
区别于国家规划技术标准具有全国普适性，地方规范更能反映出不同发展阶段城市的特征、趋势及需求，因此在技术内容上具有较多的探索性与创新性，也较能反映城市规划工作目前面临的难点与重点。但同时由于地方实用性的导向，各地方规范在组织机制方面也存在杂乱、不规范等问题。本文从组织机制体系、内容技术体系两个方面，对上述典型地方城市规划技术规范进行了比较分析，并对重点问题进行了探讨，以期对制定国家标准和地方技术规范起到一定的参考作用。

1组织机制体系的比较分析

区别于法律法规、操作机制等公共政策，规划技术规范是指对城市规划的规划编制与管理的技术要素进行通则性规定的各类技术规范，通常称为规划管理技术规定、技术规定、技术准则、标准、标准与准则、导则等。规划技术规范的作用体系、法律效应、成果形式及修订机制是制定、审批、实施技术规范的基础，也影响和决定着技术规范能否有效发挥最大效用。

1.1作用体系
城市规划技术规范主要适用于规划管理和规划编制，前者一般称为规划管理技术规定，大多是由市政府审批、发布实施的政府规章(或政府规范性文件)；后者一般称为技术导则、技术准则、技术指引及规划导则等，大多由地方城市的规划主管部门(或规划委员会)审批发布。
我国各大城市出台规范的方式可以分为两种，一种是以上海为代表，按照作用不同出台相应规范，如《上海管理规定》对城市规划管理的技术要素(如土地开发控制、建筑管理)进行规范，《上海市控制性详细规划技术准则》对控规编制的主要技术要素与内容进行规范；另一种以深圳为代表，其从1990年开始参考《香港城市规划标准与准则》模式，将规划编制和管理的技术规范合二为一，形成综合性的《深标》(表1)。
按照作用的不同来区分规划技术规范的好处显而易见，因为规划管理的技术规定需要应对社会、市场及市民等外部环境，需要较强的刚性和较高的法律属性，规划管理的技术导则只需要处理城市规划内部技术问题，使用者是规划技术人员，可以较为灵活、弹性，规划主管部门根据需要适时出台相关规范。但是随着存量规划时代的到来，规划编制与规划管理越来越相互融合，将两者简单分离带来的问题也逐步显现，如上海的用地分类、容积率等多个技术要素在管理技术规定与控制技术准则中就存在交叉与混乱的情形。

1.2法律属性
从严格意义上讲，技术规范从属于技术标准序列，但由于地方标准必须严格遵循上位标准，且制定、审批、修订的程序较为复杂，除了北京的《城乡规划用地分类标准》、天津的《天津市建设项目配建停车场(库)标准》等之外，绝大部分地方城市规划技术规范采用政策法规的形式发布实施。
按照法律效应的高低顺序，可以