街道空间管控视角下城市设计法律效力提升路径和挑战

[摘　要]随着我国城市发展从增量扩张转入存量提升阶段，城市设计的作用有所变化但重要性进一步加强。在此背景下，《城市设计管理办法》确立了城市设计的法律地位，城市设计立法在我国拉开序幕。围绕正确认识城市设计立法的意义和目的以及在此条件下提升城市设计的实际管控效力两个核心问题，文章结合当前的城市更新背景，从街道空间管控的角度展开论述，在充分讨论控制性详细规划和街道设计导则相互关系的基础上，提出了提升城市设计法律效力的挑战及路径建议。
[关键词]城市设计；立法；街道管控；控制性详细规划；街道设计导则；制度性建设
[文章编号]1006-0022(2018)07-0018-08　[中图分类号]TU981　[文献标识码]A
[引文格式]卓健，曹根榕．街道空间管控视角下城市设计法律效力提升路径和挑战[J]．规划师，2018(7)：18-25．

The Pathway And Challenges Of Improving Statutory Power Of Urban Design In The Street Governance View/Zhuo Jian  Cao Genrong
[Abstract] As urban development transfer from expansion to quality improvement, the statutory status of urban design has been enforced by urban design management guidelines. With respect to the initiation of urban design legislation and improvement of urban design control, the paper discusses street space governance with urban regeneration, clarifies the relation between regulatory plan and street design guideline, and puts forwards suggestions of improving statutory status and efficacy of urban design.
[Key words]  Urban design, Legislation, Street governance, Regulatory plan, Street design guideline, Institutional construction

0引言

城市设计“是对城市体型和空间环境所作的整体构思和安排，贯穿于城市规划的全过程”①。以空间组织为核心特征，城市设计是一种通过控制公共空间的形成，干预城市社会空间和物质空间发展进程的社会实践过程[1]。为了弥补原有城市规划工具二维空间管控的不足，城市设计于20世纪90年代起在我国迅速兴起，成为三维空间形态管控的重要规划工具。但是，城市设计的法律地位一直没有明确，制约了其对我国城市空间发展的管控效力。
随着我国城市发展从外延扩张向内涵提升的转型，城市设计的重要性更加突出。为破解前一阶段城市快速发展时期出现的“千城一面”“奇葩建筑”等“城市病”，以科学合理的布局延续城市文脉，彰显城市精神与气质，让城市更加生态宜居，2017年3月住房和城乡建设部发布了《城市设计管理办法》，明确了城市设计的法律地位，强调加强城市设计工作的重要性。
街道空间作为城市中重要的公共空间，一直是城市设计的重要对象，在当前存量提升的发展背景下，街道空间已成为城市更新的主要切入点；同时，街道也是城市设计管控的重要抓手，在构建城市整体空间布局结构、营造城市特色风貌和培育社会空间方面发挥着重要的作用。
如何正确认识城市设计立法的意义和目的？如何在此背景下提升城市设计的实际管控效力？围绕这两个核心问题，本文拟结合当前的城市更新背景，首先从新发展阶段城市设计作用变化的角度讨论城市设计立法的重要意义，其次阐述城市设计立法的目的及关键问题，最后从街道空间管控的角度提出提升城市设计法律效力的路径建议。

1存量更新背景下城市设计的作用变化和立法意义

1.1增量扩张阶段城市设计的积极作用
改革开放后，我国城市建设发展进入快车道。市场推动的快速城镇化进程表现为以城市新区建设为主导的城市空间扩张。作为对控制性详细规划的重要补充，城市设计对增量发展阶段的城市建设产生了积极影响。
首先，城市设计加强了对快速发展时期城市空间秩序的整体管控。它弥补了原本基于二维空间的规划管控的不足，从三维空间对城市形态、空间环境和景观风貌进行综合控制引导，保证了城市空间的整体有序和风貌协调。
其次，城市设计促进了城市空间的特色塑造。快速城镇化建设容易造成“千城一面”，空间品质低下，城市建筑贪大、媚洋和求怪等乱象[2]。城市设计对保护自然山水格局、塑造城市形象、彰显城市特色、加强遗产保护和文化传承等发挥了积极作用。
最后，在市场主导的城市空间拓展过程中，城市设计对城市开发起到了一定的推动作用。城市设计通过直观易懂的方式，展示了未来城市建设发展的前景，增强了市场投资的信心，一度成为项目开发建设和招商引资必备的规划文件。