[摘　要]控制性详细规划是我国城市规划体系的重要组成部分，也是用于控制和约束城市土地利用的主要工具。文章针对控制性详细规划面临的实施困境，回溯控制性详细规划、区划与土地利用控制的产生和发展演变历程，梳理土地利用控制与权利约束的关系，分析我国的权利、侵权观念与控制性详细规划的价值体系，在我国土地利用运行环境日益市场化的背景下，提出控制性详细规划在价值观上应回归土地利用控制的本质，调整控制的逻辑思路，以开放的土地利用为基础，以公共利益界定控制边界，并在控制性详细规划编制中关注相邻关系，体现公共利益范畴的差异。
[关键词]权利；控制性详细规划；土地利用控制；价值观；公共利益
[文章编号]1006-0022(2018)07-0041-06　[中图分类号]TU981　[文献标识码]A
[引文格式]王卉．权利视角下控制性详细规划价值体系的再思考[J]．规划师，2018(7)：41-46．

A Reflection On The Value System Of Regulatory Plan From Rights Angle/Wang Hui
[Abstract] Regulatory plan is a major tool to control land use in urban planning system. The paper analyzes the dilemmas of regulatory plan implementation and reviews the initiation and evolution of regulatory plan, zoning, and land use control. With an analysis of rights, violation of rights, value system of regulatory plan, the paper proposes regulatory plan value shall opt for control of land use in an opening market. With public benefit as control boundary, regulatory pan shall stress neighboring relationship and demonstrates public benefit difference.
[Key words]  Rights, Regulatory plan, Land use control, Value option, Public benefit

0引言

控制性详细规划(以下简称“控规”)是我国城市规划领域应对市场化改革而出现的一种技术工具，用以指导市场经济下城市土地的开发与建设。一方面，控规的出现使我国的城市规划体系在形式上接近西方现代城市规划的组成结构，而在日常的开发建设中，控规也发挥了明显的管控作用。另一方面，经过三十多年的实践，控规对日益市场化的经济运行环境的不适应也逐渐凸显。目前，国内学者普遍认为控规的编制存在一定的技术性问题，对此学术界也进行了诸多方面的探讨，但对控规编制技术的探讨主要集中在“如何控制的问题”上，而“控制什么”应是解决“如何控制”的前提。笔者认为控规作为一种土地利用控制(Land Use Control)的工具，我国早期的控规虽然借鉴了北美、日本等国家普遍使用的分区管制的技术形式，但是其核心价值观却大相径庭①。因此，在我国现阶段城市发展的背景下，有必要通过回溯西方现代城市规划，探讨市场经济下土地利用控制的理念，思考控规的控制边界和价值体系。

1控规、区划与土地利用控制

1.1控规的出现
我国现行的城市规划体系产生于20世纪50年代，其源于对苏联计划经济体制下城市规划理论和方法的学习。至20世纪80年代，城市规划作为落实国民经济计划的技术工具，通过技术规范或指标对城市土地配置进行计划性安排，并表达未来城市建设的意图和理想状态。改革开放之后，我国逐渐探讨市场化的运行方式，特别是土地有偿使用制度的建立改变了城市土地开发建设的过程，产生了在开发主体多样、建设内容不明确的情况下编制城市规划的需求，控规应运而生。
在形式上，我国控规借鉴了美国区划(Zoning)的技术手段，将土地划分为若干地块，赋予每个地块使用性质、容积率和建筑高度等指标。这些指标共同指导并约束未来的土地利用行为，使规划从原先的“计划”转变为“控制”。但这种“控制”与西方市场经济国家普遍进行的土地利用控制是不是同质的？两者的价值观是否相似？这需要对另一语境下土地利用控制的产生和发展进行审视。

1.2土地利用控制与区划
土地利用控制是通过某种法定的强制手段限制和规范城市土地利用行为，包括控制主体、控制对象、法定依据和控制方法等一系列内容。在市场经济下，土地利用控制主要是控制各种私人土地开发行为，而控制的主体则是地方政府或权力机构②。历史上土地利用控制的起源早于现代城市规划，在现代城市规划诞生之前，为了解决城市中已经存在的社会问题，西方很多国家就通过妨害法(司法)或地方性立法的方式对土地利用进行一定程度上的制约[1]。之后，土地利用控制多与带有一定理想和预期的“规划”(Plan)相结合，成为规划实施的工具和必要手段。其中，区划就属于典型的土地利用控制③。

2土地利用控制与权利约束

在城市规划体系中，与宏观规划或综合规划不同，土地利用控制需要面对城市中各种复杂的利益实体，控制和规范城市每天发生的各种土地利用活动。由于土地利用是人或群体在土地上进行的行为活动，土地利用控制的实质是对人的行为活动的限制。这便产生了“为什么”或“凭什么”控制人的行为活动的问题。在西方市场经济和以土地私人所有为主的产权制度下，人或