跨行政区空间规划编制的实践与思考—以湖南省津澧地区空间一体化规划为例

摘　要]在新的发展背景下，跨行政区规划成为城乡规划的一个重点研究领域。文章在辨析一体化战略和一体化规划基本概念的基础上建立分析框架，借鉴博弈论的相关概念，对湖南省津澧地区一体化战略和空间一体化规划编制进行分析，说明不对称博弈和缺乏自上而下的强力推动是一体化规划“失效”的根本原因，并据此提出明确“合作底线”、搭建“刚性框架”和进行“柔性控制”三大一体化规划策略，以期为类似地区的发展提供借鉴。
[关键词]一体化规划；合作博弈；底线思维；共同利益
[文章编号]1006-0022(2018)07-0047-06　[中图分类号]TU981　[文献标识码]B
[引文格式]杜宁，石蓓，周俊．跨行政区空间规划编制的实践与思考—以湖南省津澧地区空间一体化规划为例[J]．规划师，2018(7)：47-52．

Practice And Reflection Of Trans-Administrative Region Spatial Planning: Jinli Regional Integration Plan, Hunan Province/Du Ning, Shi Bei, Zhou Jun
[Abstract] Trans-administrative region spatial planning has become a focus issue in urban rural planning studies. The paper explains the concept of integration strategy and planning, sets up an analysis framework with gaming theory, studies the compilation of Jinli regional integration strategy and planning, indicates asymmetric gaming and absence of top-down force underlies the failure of the integration plan. The paper proposes bottom line of cooperation, rigid framework, and resilient control planning strategies for further development of the region.
[Key words]  Integration plan, Cooperative gaming, Bottom line thinking, Common interest

0引言

在计划经济体制下，行政区划往往会对公共事务管理等政府行为产生明显影响，并引伸出“行政区经济”这一独特的空间经济现象。
如今，城市发展所面临的内外部环境正发生深刻改变，交通和通讯网络快速建成，经济发展步入新常态，同时城镇化转型要求更加紧迫。在新的发展背景下，城市之间的联系不断加强，跨行政区域的公共问题(如区域环境污染、基础设施重构和产业无序竞争等)不断显现。单一行政区划的地方政府在提供区域性公共产品方面往往显得力不从心，更无法有效应对日趋激烈的区域竞争。超越体制性地理界限的同城化战略或一体化战略逐渐成为很多区域和城市增强竞争力的一种务实选择，跨行政区规划成为城乡规划的一个重点研究领域。本文以湖南省津澧地区空间一体化规划为例，探讨跨行政区空间规划编制的思路与策略，以期为类似地区的发展提供借鉴。

1一体化战略与一体化规划的基本概念解析

1.1一体化战略的基本概念
一体化战略是城市之间的整合发展策略，主要包含主体、组织模式、目标及第三方四个要素。
(1)主体。
一体化战略的主体与“局中人”的概念类似，是指具有一体化意愿、参与一体化进程的两方或多方的城市(或地区)。一体化城市之间往往历史同源、文化同根，具有紧密的社会经济联系，多为环境共同体。此外，一体化城市之间具有一定的“距离门槛”，即城市中心之间的距离一般不超出半小时通勤圈，最远不宜超出1小时通勤圈(表1)。
(2)组织模式。
若城市或地区间行政级别或经济实力落差大，一体化战略的组织模式多为以大带小模式，一体化进程由中心城市主导，随着一体化战略的推进，对区域职能进行再分配，中小城市逐渐成为中心城市的功能区或卫星城。若城市行政级别与经济实力相近，则一体化战略的组织模式为同级共建模式，一体化进程多靠上级推动和多方协作，通过协调发展或行政区划调整逐步形成一个融合的城镇地区。
(3)目标。
一体化战略的目标是在不改变既有行政层级的前提下，通过制度创新促进跨行政区的合作，减少无序竞争，解决公共问题，提升城市或区域的综合竞争力，实现可持续发展与高效发展。具体而言，一体化战略的目标包括实现跨行政区的环境改善、基础设施共建共享、产业错位发展和市场共同维护等方面①。
(4)第三方。
在不进行区划调整的前提下，大中城市的一体化发展由于多受到国家层面、省级层面的重视，往往能够走向有效的协同，如作为国家战略的京津冀协同发展即受到自上而下的强势推动②。而中小城市的一体化发展受制度壁垒制约尤为明显，真正的一体化发展往往较难实现。