英国城市设计法定化管理中非正式工具应用及启示

[摘　要]当前中国城市设计法定化进程加快，对城市设计法定化管理提出了权威性与创新性的要求。英国城市设计管理以法定规划体系为依托，广泛利用“指导型机构”与非正式工具，可为中国城市设计法定化提供有价值的经验借鉴。文章在阐述城市设计法定化相关概念及英国城市设计法定化管理概况的基础上，着重介绍了英国建筑与建成环境委员会(CABE)的发展沿革及其5类非正式工具的应用情况，表明在法定化管理中建立公共部门与第三方机构的协作关系并广泛采用非正式工具，有利于促进城市设计进程中各方的“利益结合”及“共同决策”，并由此提出对中国城市设计法定化管理的建议。
[关键词]城市设计；法定化管理；非正式工具；CABE
[文章编号]1006-0022(2018)07-0149-07　[中图分类号]TU984　[文献标识码]B
[引文格式]杨震，周怡薇．英国城市设计法定化管理中非正式工具应用及启示[J]．规划师，2018(7)：149-155．

Application And Enlightenment Of Informal Tools In Statutory Urban Design Governance, UK/Yang Zhen, Zhou Yiwei
[Abstract] The acceleration of urban design legalization has raised authoritative and innovative requirements for statutory urban design governance in China. The urban design governance in the UK is based on a statutory planning system with an extensive use of “arm’s-length agency” and “informal tools” which could provide valuable experiences to Chinese cities. On the basis of expounding the relevant concepts and the general situation of the statutory urban design governance in the UK, this paper particularly introduces the development of CABE and its applications of five categories of informal tools. CABE’s experiences suggest that a collaborative relationship between public sectors and third-party agencies with informal tools facilitates joint decision-making and interest-sharing in urban design process.
[Key words]  Urban design, Statutory urban design governance, Informal tools, CABE

0引言

中国近40年的高速城市化造成了城市风貌紊乱、生态环境恶化和社会空间割裂等诸多问题。在新的城市发展转型期，通过城市设计促进城市环境的风貌提升、生态修复与社会修补成为规划领域最受关注的议题之一。在此大背景下，中国城市设计发展正呈现出两个显著趋势：一是法定化进程加快，中央政府要求探索建立权威、完善的管理体系，解决城市设计法定地位不明、缺乏统一监管和管理工具单一僵化等问题，如2017年住建部颁布的《城市设计管理办法》明确了城市设计在现行规划体系中的地位、作用和工作重点等，成为新时期城市设计法定化的起步性文件[1]；二是内涵与范式的转变，城市设计将从“以促进增量发展为主”的技术工具进阶为“统筹发展与保护”“创新城市治理方式”的公共政策，如2018年国家自然资源部的成立，标志着中国城市整体空间规划管理由水平分散向垂直集中、由权属交叉向集中控制转变，这无疑为包括城市设计在内的整个规划管理范式的重构做了重要的政治加持。
就目前而言，对城市设计法定化管理的具体探索主要属于地方事务—住建部授权全国57个城市开展城市设计试点工作，而在全国层面尚未建立权威性的城市设计组织机构；同时，相关探索主要局限于自上而下的行政体系内部，凭借正式的行政管理手段来达成目标，而更广泛的行业借智、社会参与及更具弹性的体系创新还未形成。在这两方面，英国的经验可以为我国提供有价值的借鉴：一是自20世纪90年代以来，英国中央政府以法定规划体系为依托，建立了全国性的城市设计框架(National Urban Design Framework)，并于1999～2011年间成立了“建筑与建成环境委员会”(Commission For Architecture And Built Environment，以下简称“CABE”)，成为指导与协调全国城市设计事务(特别针对英格兰)的权威机构；二是CABE虽然由中央财政资金资助，但并非行政管理机构，而是带有强烈的“指导型机构”色彩，并且广泛探索了城市设计法定化管理中非正式工具的价值与可能性。基于此，本文在阐述相关概念和英国城市设计法定化管理概况的基础上，着重介绍CABE的实践经验，希望为当前中国的城市设计法定化探索提供启迪。

1概念探讨：城市设计法定化及管理工具

1.1城市设计法定化
城市设计法定化的内在逻辑是将城市设计视为公共政策，而非单纯的技术工具。城市设计作为公共政策的概念最早由乔纳森·巴奈特提出，他认为城市设计是一个多方利益群体参与的“共同决策过程”，其成功与否依赖于能否得到主要决策者的支持(如政府官员与地产开发商)[2]。马修·卡莫纳进一步将城市设计界定为“由公共利益主导，以物质空间营造为手段，以塑造高质量设