多方共赢角度下广州市留用地安置开发创新——以番禺区为例

[摘　要]当前，我国经济发展较快地区以留用地安置的方式解决被征地村民的生产生活问题，虽然该方式起到了积极的作用，但是仍存在开发建设不理想的情况。基于此，文章通过梳理广州市番禺区留用地台账，判断其权属性质、选址、开发用途、用地条件(强度与规模)和经营模式五个要素的特征，结合政府、被征地村集体和项目开发企业等利益主体在留用地安置过程中的利益诉求，针对留用地安置的开发阶段提出由一个信息数据库、一份产业指南、一套开发模式和一套管理机制构成的产业发展指引服务平台，以实现多方共赢。
[关键词]留用地安置；开发阶段；产业发展指引服务平台；番禺区
[文章编号]1006-0022(2018)04-0107-06　[中图分类号]TU984　[文献标识码]B
[引文格式]简泳茵，罗毓豪，谭国昭．多方共赢角度下广州市留用地安置开发创新—以番禺区为例[J]．规划师，2018(4)：107-112．

All-win Oriented Retained Land Resettlement Development Innovation: Panyu Case/Jian Yongyin, Luo Yuhao, Tan Guozhao
[Abstract] Retained land has been a compensation for farmers whose land were taken for development in developed regions. It is a positive approach but has weakness in construction. The paper reorganizes the ledger of retained land in Panyu district of Guangzhou, and analyzes their property right, location, lad use, scale and intensity, and management model. Considering the appeals of government, village collective organization, companies in retained land arrangement, the paper proposes an industrial development guidance platform made up of an information database, a guidebook, a development model, and a management mechanism, in order to achieve all win result.
[Key words]  Retained land arrangement, Development phase, Industrial development guidance platform, Panyu district

0引言

留用地是扶持被征地农民发展集体经济的一项安置措施，近20年来，留用地制度在广东、浙江、福建、上海及江苏等地得到实践[1]，村集体在城镇化过程中利用留用地进行与城市功能相关的开发建设，与城市一同分享城镇化收益。
在城镇化过程中，相较于传统征地的货币补偿，留用地安置方式给村民带来了长久稳定的收入，使他们转变为制造业工人、服务业从业人员甚至合资股东，并且该方式更便于接受村民的监督，得到村民的广泛认可。
但是，留用地安置也面临很多问题。一方面，土地产权二元结构导致城市及农村的要素在资本市场上的不对等，农村集体土地大多通过土地产出的收益实现土地价值[2]，少量参与流转的土地难以实现与城市土地相同的价值。另一方面，大量留用地指标所在村庄远离城区，区位交通不佳，开发价值低。而由于我国农民安土重迁的传统观念，存在无视区位交通劣势依然选择实物兑换留用地指标的情况，导致这类留用地难以实现其开发价值。此外，规模较小、布局零散和村集体运营能力不足等问题也增加了留用地开发的难度[3]。
留用地政策出台后，大量学者从不同角度对其进行了研究。例如，张占录认为只要符合城市规划，应最大限度支持农民分享土地增值收益，拓展留用地开发用途[4]；刘永红等人认为应考虑地区发展趋势，提倡加大货币补偿力度、减少实物补偿规模[5]；刘卫则认为从政府土地收益、城市开发建设载体等方面看，留用地制度在一定程度上会造成土地收益的流失，还会影响城市规划的实施，取消留用地政策利大于弊[6]。此外，谢昊、杜茂华和叶红玲等人以广州市、杭州市等为例，从留用地规模、指标管理和规划选址等方面进行了有益的探索[7-9]。但从总体上看，现有研究对留用地安置开发方面的研究较少，没有形成一套能满足政府、村集体和开发商等各方诉求的开发方案，难以有效指导留用地安置的实际操作。
21世纪以来，随着资本与信息的流动，大型设施的网络化[10]，农村地区将在更大程度上享受地区城镇化带来的红利。党的“十八大”提出的新型城镇化发展战略和党的“十九大”提出的乡村振兴战略，都强调打破城乡二元结构，优化管理机制，促进城乡要素统筹。农村地区将迎来新的发展机遇。本文基于《番禺区留用地产业发展指引》项目，通过对番禺区留用地5个基本要素的特征分析，结合各利益主体的诉求，对留用地安置的开发阶段的制度进行创新，实现多方共赢。

1番禺区留用地安置情况

1.1政策标准
广东省的留用地安置政策始于番禺区，发展至今已有25年的历史。留用地安置政策经历了从地方到市再到省，从政府文件到地方法规，从征地安置措施到社会保障措施的转变过程，逐渐成为城市发展过程中解决被征地村民安置与村集体发展的重要政策，留用地安置也逐渐形成指标、落地及开发三个阶段。
番禺区现行留用地政策以《