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[摘 要]城市总体规划是城市重要的公共政策和城市建设的战略纲领，推进总体规划实施转型是提升城市治理水平、实现治理能力现代化的重要内容。深圳历版总体规划在城市发展建设过程中都发挥着引领性作用，文章对深圳总体规划实施的经验做了总结，认为深圳总体规划的实施较为成功主要在于把握了“分时”“分层”“分区”“分点”“分线”等几个维度，并借助特区立法权的优势强化制度建设和保障。随后从明确总体规划地位、加强总体规划的综合统筹作用、强化总体规划对下层次规划的约束力、近远期结合推动总体规划实施、建立规划管理信息平台等方面提出面向实施的总体规划改革建议。
[关键词]治理现代化；城市总体规划；规划实施
[文章编号]1006-0022(2018)02-0048-07 [中图分类号]TU984 [文献标识码]B
[引文格式]邱凯付，孙文勇，罗彦．面向治理现代化的特大城市总体规划实施探索[J]．规划师，2018(2)：48-54．
Metropolitan Master Planning Implementation Based On Governance Modernization/Qiu Kaifu, Sun Wenyong, Luo Yan
[Abstract] Urban master plan is not only the important policy and strategy, but also the important approach to improving urban governance. By summarizing the effect and experience of Shenzhen urban master plans, the paper thinks that division of time, levels, zones, points and links, and the institutional guarantee will advance the planning implementation. From the viewpoint of governance, the paper puts forward the planning reform suggestion such as defining the status of master plan, improving the function, intensifying the restriction, integrating the future and current plans, building the management information platform, etc.
[Key words] Governance modernization, Urban master plan, Planning implementation
党的十八届三中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化，而城市规划是城市治理的基础，也是实现国家治理能力现代化的重要平台[1]。党的“十八大”以来，中央高度关注城市规划工作，中央领导对新时期的城市规划也提出了一系列新要求。
城市总体规划是城市重要的公共政策和城市建设的战略纲领，也是社会各界关注的重点。随着社会经济发展的持续变革，其存在的问题也日渐凸显。尤其是在总体规划实施过程中，出现了实施效率不高、落实效力不强、规划与建设脱节等诸多问题，也体现了当下城市总体规划实施机制与政府治理现代化要求的不适应。近两年，国内主要城市先后启动了新一版城市总体规划的编制工作，如何适应治理现代化要求，切实加强总体规划的实施成效，成为重要议题之一。
深圳被认为是一座基本按照规划建成的城市[2]，其历版总体规划为全国规划建设领域提供了良好的样本，其规划实施同样具备借鉴意义。本文基于治理现代化视角，对深圳在过去总体规划实施中的实践与探索进行了梳理及总结，并提出了面向实施的城市总体规划改革建议。
1城市治理现代化与总体规划实施
城市治理是城市政府与市民社会相互合作促进城市发展的过程[3]。城市规划是城市治理的基础，综合城市治理与城市规划的相关理论及研究，可以认为城市治理的现代化主要包括三方面内涵：一是强调政府治理的内部结构优化与法制化，包括不同层级政府之间的合理分权、同层级不同政府部门之间的合理分权与协同[4]，更重要的是从法治和制度建设上为治理现代化提供基础[5]；二是强调政府与市场、社会之间的协同关系，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，并重视社会组织的作用，以三者的共同行动作为城市治理的重要手段[1，3]；三是强调城市治理是一种持续互动的过程而不仅是结果，一方面关注治理过程中多元利益主体之间的持续参与协作，另一方面关注从过程上强化、优化治理手段的科学性与合理性[3，6](图1)。
1.1政府治理内部结构优化及制度化视角下的总体规划实施
规划体系的纵向分层衔接是厘清各级政府规划事权的基础，更是自上而下逐级落实总体规划的重要支撑。各大城市均强调在将总体规划作为城市发展战略性框架的基础上，通过地方规划编制体系的建构与完善推动总体规划的落实。例如，北京在总体规划的实施过程中，对应区、镇(乡)、村各级政府，逐步建立起分区规划、卫星城镇建设规划、村镇建设规划和重点地区建设规划等下层次规划体系，以分解、落实总体规划的要求[7]。
总体规划的实施需要各政府部门之间的充分协同。应以城市总体规划为技术平台，充分与政府政策及规划实施的体制机制相结合，并建构相应的激励与约束机制，方能在现有制度背景下充分改善总体规划的实施环境[8，9]。例如，上海建立了“目标(指标)—策略—机制”的成果体系，充分纳入各相关政府部门的诉求与建议，将总体规划由狭义的规定性技术文件转变为战略性空间政策，以充分保障总体规划的实施[10]。
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