0引言

习近平总书记在2017年2月23～24日视察北京城市规划建设时的重要讲话里明确而朴素地提出，“城市规划建设做得好不好，最终要用人民群众满意度来衡量”。中国城市规划学会随后在 “贯彻落实习近平总书记视察北京重要讲话精神座谈会”中形成了四点共识，其中之一就是城市规划要回归人民性，要把增强人民群众满意度和提高获得感作为城市规划的出发点和落脚点。“人民性的重点就是人民利益”[1]。“依法保障全体公民享有广泛的权利……保障人民群众对美好生活的向往和追求”[2]。这是总书记对人民性内涵的高度概括和界定[3]。作为政府的一项重要公共政策，城市规划的人民性就是要以民为本，尊重和体现人民意愿，不断提高民生底线，提高人民群众的获得感。而且，这里的“人民”指的是“最广大人民”，它有两层含义，其一不是指抽象的人或人群，而是指每一个具体的个体；其二不是指社会精英等少数阶层，而是包含弱势群体、一般群众等长期被排斥在公众参与以外的所有群体。这两层含义要求城市规划从工具理性向公共政策转变，并意味着体现人民性的城市规划合乎法理。然而，人民性在规划实践中尚未得到具体而有效的体现，城市规划的固有范式依然“稳如泰山”[4]，学术界关于城市规划人民性的讨论也寥寥无几[5-6]。
随着2020年临近，全国各地纷纷开启了面向2035目标年的新一轮城市总体规划修编工作。总体规划作为我国城市规划体系的统领和改革的风向标[7]，应当担负起引领落实人民性的历史使命。与以往不同的是，由增量空间扩张转型为存量空间优化提升正成为新一轮总体规划面临的新常态。“存量”就意味着要考虑权属，而且要精确考虑具体主体的权属。由于总体规划的法定化、全局性、长远性和战略性要求，传统总体规划对事关人民切身利益的“小动作”、小要求、小空间和小行动往往重视不够，结果是建成区快速扩张、城市规模持续增大，但人民幸福指数似乎并没有显著提升，城市反而变得“冷冰冰的”，越来越没有“温度”[8]。毫无疑问，总体规划的功能属性需要从全方位、多角度、多层次来提高人民群众的满意度，即落实和体现人民性的要求。针对存量强约束的新常态背景，笔者结合汕头城市总体规划编制工作，从行动的角度出发，提出在总体规划编制中增加与市民切身利益相关的微易行动，作为落实人民性的重要途径。

1微易行动的内涵释义

微易行动与重大行动相对应，是指立足于解决城市现实问题，“自下而上”引导全社会共同参与，是相对容易开展且见效较快的行动项目。其核心包括：①突出需求精准导向，要以解决人民群众当下普遍关心的问题为基本出发点；②强调“小动作”“低成本”“定制式”，不是大拆大建，而是渐进式的基于市民需求的小改善、微更新；③引导多元化主体参与，政府要“自上而下”适当放权，有序引导社会自组织良性参与；④保持与城市总体发展方向一致，理性判断实施的先后顺序和轻重缓急。微易行动归根结底是行动规划的一个细分，之所以特别提出这一概念，是因为在过去30多年我国城镇的发展过程中，业界已经习惯了政府主导式的重大行动，对微易行动这一原本就是整个行动逻辑的有机组成往往重视不够。
然而，微易行动却存在难以回避的“逻辑紧张”，要达到一致并非易事。例如，多元主体的参与和需求精准导向之间的矛盾：多元的主体性意味着多元的需求，加大了判别需求精准的难度；多元主体各种“小动作”和城市总体发展方向一致性之间的矛盾