利益还原视角下上海中心城区工业用地更新研究—兼论工业用地更新的规划博弈

[摘　要]文章从利益还原的视角分析上海中心城区工业用地更新模式的演变，从“补交地价”到“土地收储”，再到现行的“补交地价+开发商贡献”，皆为应对不同发展环境的主动探索和持续创新；在此基础上，结合上海中心城区工业用地更新规划实践，从利益还原效率及社会共享两个层面解读当下工业用地更新的规划博弈，在控规层面，利益还原效率主要涉及功能业态和用地性质、容积率、建筑高度等要素，社会共享主要和公益性设施、公共绿地等公益贡献相关；另对比分析更新前后的规划成效，提出后续研究方向，旨在为同类更新规划提供借鉴，为相关政策完善提供反馈意见。
[关键词]工业用地；更新研究；利益还原；社会共享；规划博弈
[文章编号]1006-0022(2018)01-0042-06　[中图分类号]TU981　[文献标识码]B
[引文格式]范婉莹．利益还原视角下上海中心城区工业用地更新研究—兼论工业用地更新的规划博弈[J]．规划师，2018(1)：42-47．

Research On Industrial Land Renewal In The Central District Of Shanghai From The Viewpoint Of Benefit Return:?Discussion On The Planning Game Of Industrial Land Renewal/Fan Wanying
[Abstract] The paper analyzes the evolution of industrial land renewal in the central district of Shanghai: from “land price complement” to “put to reserve” to “land price complement+developer contribution”.  With the practice of Shanghai, the paper analyzes the planning game of industrial land renewal from benefit return and society sharing views. On the regulatory plan, benefit return refers to function, land usage, FAR, and building height; society sharing refers to public facility and public green land. Moreover, the paper compares the effect before and after the renewal, puts forward the research orientation, makes a suggestion to other renewal plans.
[Key words]  Industrial land, Renewal research, Benefit return, Social Sharing, Planning game

上海传统工业区普遍形成于计划经济时期，后随城市空间的不断拓展逐渐成为城市中心区位条件优越的土地资源，土地价值亦随中心城区的快速发展而持续增长。近年来，随着城市发展从工业化到后工业化的转型，在级差地租影响下，旧工业区主要企业逐步向外搬迁。在土地资源紧缺的中心城区，遗留的大量存量用地成为城市发展的重要土地后备资源，土地价值日益上升。存量工业用地的更新将释放大量土地自然增值①的利益，该部分利益的分配与社会公平息息相关，直接影响更新的效率。
在目前资源环境紧约束的城市发展新常态下，如何将土地自然增值的利益高效还原，并与社会进行共享，进而促进地区经济和社会发展的全面提升，成为上海中心城区工业用地更新的核心问题，也是更新规划博弈的重点。

1“利益还原”的理论基础

“利益还原”②思想最初起源于土地自然增益归公理论，早在1848年，约翰·穆勒就在他的著作《政治经济学原理及其在社会哲学上的若干应用》中提出土地增值收益收归国有的论点。他认为土地增值中的自然增值部分是由一般社会环境造成的，而并非由土地所有者运用技术和进行投资导致的，而这一部分财富应收归国有用于造福社会，即土地自然增值应与社会分享[1]。“利益还原”理论对这部分利益在各主体之间应如何分配和负担、通过何种方式分配和负担进行研究。
国际上对利益还原的研究主要围绕“土地增值收益捕获”展开，不同国家根据自身情况，形成了不同的模式，总结起来包括直接的土地租税费制度(如土地增值税、开发影响费等)以及间接的规划管理手段(如规划得益、奖励性区划等)，通过这些形式，开发者将其获得的收益以税金、费用或实物的形式返还给社会[2]。国内目前相关研究相对较少，主要涉及基础设施规划带来的利益还原，如城市轨道交通开发利益还原的原则探讨与计算等[3-4]，对用地规划调整的关注相对较少。
在操作层面，利益还原的有效性和市场灵活性之间的矛盾是利益还原中存在的一个基本悖论[5]。若过于要求利益还原的完整性和强制性，势必降低市场主体的积极性而影响土地市场效率；反之，若为激活市场而过分让渡利益又会带来社会公平问题。因此，通过将多种利益还原方式结合，寻找效率与公平之间的平衡点，成为利益还原的核心所在[6]。

2工业用地更新的利益还原模式分析

按照利益还原及分配方式不同，可将工业用地更新的利益还原模式分为三类：①土地收储模式，是指直接通过政府征收需进行调整的土地，按原用途价值补偿土地使用者之后，再通过招标、拍卖或挂牌的方式出让，获得土地出让金；②补交地价模式，是指在更新升级符合鼓励