轨道站点地区TOD规划管理中的指标控制

[摘　要]在TOD规划管理中，指标控制是一种重要的方法和手段。不同的TOD规划指引编制或具体的规划实践均对指标控制的相关内容有所涉及，但专门针对指标控制开展的系统研究则相对不足。通过案例对比可以发现，TOD规划管理的主要要素包括功能混合、开发强度、街区尺度、慢行交通、停车管理和公共空间六个方面，按照不同的TOD地区类型和圈层划分形成有针对性的指标控制。这些指标管理与传统控规相比，指标数值界限不同，采用修正系数方法增加了一些TOD地区特有的新指标，并采用不同规划与指引相组合的管理方式等。文章最后对实践中这些指标控制与规划管理结合的多种途径进行了总结。
[关键词]TOD；规划管理；指标；城市规划指引；城市设计导则
[文章编号]1006-0022(2018)01-0048-011　[中图分类号]TU981　[文献标识码]B
[引文格式]刘泉．轨道站点地区TOD规划管理中的指标控制[J]．规划师，2018(1)：48-58．

Indices Control Of TOD Planning Management/Liu Quan
[Abstract] Indices control is an effective measure for TOD planning management. Some TOD planning guidelines or practices are related to indices control, but still lack the specialized and systematic research. By comparing study the paper finds that mixed-use, development intensity, block scale, slow traffic, parking management, and public space are the major objects of TOD planning management, and form the specialized control indices in different area. Different from traditional regulatory plan, indices management has a different value limit and new methods, such as correction coefficient, new regional indices, and integration of different plans and guidelines. At last, the paper summarizes the experience by practice.
[Key words]  Transit-oriented development, Planning management, Indices, Urban planning guideline, Urban design guideline

随着我国城市轨道建设的快速发展，在轨道站点地区进行TOD(Transit Oriented Development，公交导向开发)开发成为城市规划建设的重要内容。在这一过程中，由于TOD规划建设实践开展的时间短、数量大，总体正处于“实践膨胀、理论不足”[1]的阶段，未来如何确保大量站点地区TOD规划建设的成功，逐渐成为当前规划管理关注的任务。基于这种需求，在城市层面编制TOD规划技术指引，指导TOD轨道站点地区(以下称“TOD地区”)的规划编制，并将相关要求在法定规划中予以落实，成为城市规划管理部门进行TOD规划管理的重要方法[2-7]。其中，指标控制是实现这一意图的主要手段。
目前，不同的TOD规划指引编制或具体的TOD地区规划设计实践均对指标控制的相关内容有所涉及，但专门针对指标控制开展的系统研究与梳理则相对不足。因此，有必要对指标管理的内容和方法进行总结，以便为未来规划实践与管理工作的开展提供参照与建议。

1TOD规划管理中关注的重点内容及主要指标

由于TOD规划涉及到不同层面的要素与指标较多，限于篇幅，本文将以与控制性详细规划(以下简称“控规”)直接对接的用地功能、开发强度、交通组织以及城市设计等主要要素和指标为对象进行重点研究，而不包括其他层面的指标①。
TOD规划的控制指标主要体现在专门编制的TOD规划设计指引或规划设计实践[3，5-6，8-14]上，或将其纳入相关的低碳生态城市规划设计指引或规划设计实践[15-18]，或者融入城市规划技术标准等文件中[19-22]，形式多样。从相关规划管理实践看，在内容上，由于TOD地区数量众多，因此不同城市大多会采用分级分类规划管理的方法，将具体的规划要素划分为土地利用、交通组织和城市设计三个主要方面，按照不同类型提出差异化的指标控制要求[4，8，23-24]。
在北美城市的案例中，如萨克拉门托TOD规划指引重点关注土地利用、交通组织和开放空间设计三部分，分别形成表格控制相应的指标，如土地利用和社区特征指引表对不同类型TOD地区的土地利用、功能混合、开发强度和街廓尺度等要素进行指标引导，其中也包括部分交通和城市设计的相关内容(表1)，同时形成专门的交通组织和开放空间设计指引体系及指标表格，以便进行更有针对性的规划管理[11]；佛罗里达的TOD规划指引包括开发强度或密度、停车、混合功能和街区网络(尺度)四方面，按照不同TOD地区分类及相应的轨道公交支撑条件分别进行差异化管理，不仅仅关注开发强度、街区尺度等刚性指标要求，也对职住平衡和公共活动时间等传统规划管理关注较少的规划要素提出要求，体现了TOD规划对城市公共活力的关注(表2)[13]；此外，丹佛的TOD规划包括用地混合、街道及街区形态、建筑布局、建筑高度和交通五种类型[12]；埃德蒙顿的TOD规划指引包括用地功能及强度、建筑形式与场地设计