特色小镇城乡总体规划编制思路探索——以南京市汤山街道城乡总体规划为例

[摘　要]特色小镇建设是在新常态下由浙江省率先提出继而上升到国家层面的一项战略措施，是我国深入推进新型城镇化的重要实践。当前，建制镇模式特色小镇的发展建设与我国现行规划体系的有效契合仍在探索阶段。文章以南京市汤山为例，结合当下特色小镇建设的背景环境，从人地关系、城乡关系和尺度关系三个角度出发，对旅游小镇的城乡总体规划如何解决旅游业发展与资源环境的保护和开发、原有社区居民的安置和就业之间的矛盾，以及如何重组社会经济空间尺度，进行了梳理和总结，以期为特色小镇的总体规划编制提供借鉴。
[关键词]新型城镇化；总体规划；城乡关系；人地关系；尺度关系；汤山
[文章编号]1006-0022(2018)01-0065-06　[中图分类号]TU982.29　[文献标识码]B
[引文格式] 詹湛，黄哲，袁奇峰．特色小镇城乡总体规划编制思路探索—以南京市汤山街道城乡总体规划为例[J]．规划师，2018(1)：65-70．

Characteristic Town Master Plan: Tangshan Street, Nanjing/Zhan Zhan, Huang Zhe, Yuan Qifeng
[Abstract] Originated in Zhejiang and now a national policy, characteristic town has become an important approach in promoting new urbanization. The integration of characteristic towns planning and China’s planning system is still in exploration. The paper takes Tangshan street in Nanjing as an example, considers the relation of human-land, urban-rural, and scale, discusses issues including balance between tourism development and environmental protection, conflict between living and working, and reorganization of socio-economic space.
[Key words]  New-type urbanization, Master plan, Urban-rural relation, Human-land relation, Scale, Tangshan

0引言

随着社会经济进入新常态，我国城镇化进程进入新的发展阶段。《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》(以下简称《新型城镇化规划》)开明宗义地提出了建设“以人的城镇化为核心”“全面提高城镇化质量”“推动城乡发展一体化”的中国特色新型城镇化道路。全国数以千计的小城镇既是地方社会经济发展、资源要素集聚的中心，也是承载农村人口转移、实现“新型城镇化”的主力。因此，《新型城镇化规划》指出：“具有特色资源、区位优势的小城镇，要通过规划引导、市场运作，培育成为集文化旅游、商贸物流、资源加工和交通枢纽等于一体的专业特色镇。”在这一背景下，住建部、发改委和财政部共同发布了《关于开展特色小镇培育工作的通知(建村[2016]147号)》，提出“到2020年，培育约1　000个各具特色、富有活力的以休闲旅游、商贸物流、现代制造、教育科技、传统文化和美丽宜居等为主题的特色小镇”。
三部委提出的特色小镇是依托现有建制镇进行培育的，旨在推进小城镇就地城镇化。在发展路径上，建制镇模式的特色小镇主要强调绿色生态、城乡公平和体制创新，通过促进经济转型升级，推动新型城镇化和新农村建设。本文拟从人地关系、城乡关系和尺度关系三个角度探讨建制镇模式的特色小镇在城乡总体规划层面应如何处理城镇发展与自然环境的关系、城乡发展一体化、城乡管理体制机制创新等议题，从而将特色小镇的发展理念贯彻到总体规划的编制当中。

1特色小镇总体规划目标—重构城乡关系、人地关系和尺度关系

1.1重构人地关系
人地关系指的是人和自然资源环境的关系，即“人对自然的依赖性和人的能动地位”或者说“人与自然的相互影响与反馈作用”[1]。我国城乡的发展根植于这个巨型的、复杂的、开放的“人地关系地域系统”[2]。在当前快速城镇化的过程中，自然资源成为资本积累的对象被疯狂掠夺，自然环境也遭受了巨大冲击。空间资源开发过度、水土资源逐渐退化、环境品质急剧下降等由快速城镇化带来的人地矛盾日趋尖锐[3-4]，急需制定有效措施来应对。
学界针对规划如何改善人地关系已经进行了大量的研究，以构建绿色基础设施、建设海绵城市等为主要内容的生态城市规划实践也大量涌现[5-9]。近年来，生态文明已成为推进新型城镇化建设的重要理念。因此，特色小镇总体规划应以改善人地关系为目标，积极探索生态安全、资源永续、人地和谐的发展之路，建设绿色生态、美丽宜居的活力小城镇。

1.2重构城乡关系
自2008年《城乡规划法》颁布以来，开展以城乡关系为核心的城乡统筹和城乡一体化规划成为学界备受关注的议题，其主要是基于城乡关系发展的阶段特征，探索规划内容，构建规划框架。数年的规划研究和实践经验表明，一方面，城乡关系的客观发展规律和历史演进特征逐渐被认知和尊重[10-11]；另一方面，新的城乡关系也在规划建设实践中被重构和创造。
城乡关系演进的动力实际上是生产关系的变革，重构城乡关系本质上是通过变革