城市总体规划“编审督”制度改革下的成都创新

[摘　要]城市总体规划“编审督”制度改革是解决当前城市总体规划实践各种问题的必然方向，改革的重点包括规划编制内容的优化、规划审查方式的调整、规划督察重点的转变和“编审督”管理制度的联动调整等。成都新一版城市总体规划落实改革要求，在规划编制内容上，突出总体规划的战略引领和底线管控地位；在规划成果制定上，探索性地明晰了各层级政府管理规划的事权和对应的强制性内容分级管理职责，提出了规划审查和督察的框架性设想。在此基础上，文章重点比较了“编审分离”和“分级管理”两种“编审督”方式实现的前提条件以及可能对城市总体规划改革带来的影响。
[关键词] 城市总体规划；“编审督”制度改革；强制性内容；编审分离；分级管理
[文章编号]1006-0022(2017)12-0011-07　[中图分类号]TU984　[文献标识码]B
[引文格式]刘继华，胡章，王新峰．城市总体规划“编审督”制度改革下的成都创新[J]．规划师，2017(12)：11-17．

Urban Master Plan Reform Based On “Compilation, Approval And Inspection” System, Chengdu/Liu Jihua, Hu Zhang, Wang Xinfeng
[Abstract] The reform of compilation, approval and supervision of urban master plan is necessary to solve problems in practice. The optimizing of compilation content, transform of approval object, and adjustment of supervision system are the main reform contents. Following the reform demand, Chengdu master plan also makes some reforms: on the compilation content, highlights the guidance and bottom-line control of master plan; on the plan result, defines the administrative power and responsibilities among different governments, and puts forward the planning approval and supervision thought. At last, the paper compares the different realized condition between “separated compilation and approval” and “hierarchic control”, analyzes their influence to urban master plan.
[Key words]  Urban master plan, Reform of compilation, approval and supervision, Compulsory content, Separated compilation and approval, Hierarchical control

0引言

城市总体规划(以下简称“总规”)改革一直是学术界研究的重点，在近期的相关研究中，基于明晰中央和地方政府事权的“编审督”制度联动改革逐渐成为研究热点。例如，石楠提出，总规应该是政策性的，政策性的核心是协调各种利益关系，首当其冲的便是中央与地方利益关系的协调；赵燕菁提出，根据各级政府的事权，将总规分为国家、省和地方三个部分，分别由中央政府、省政府和地方政府审批；郑德高提出，总规减负不能完全解决当前的困境，其改革核心是明晰事权边界，涉及中央事权的规划需上报中央政府审批；杨保军提出，新版总规编审办法改革的一个重点方向就是明晰规划法理、尊重政府事权，要管住城市发展的底线，合理把控刚性控制的边界，区分不同规划层次、不同城市地区规划强制性内容的表达深度和表达方式等。
2016年9月在全国城乡规划改革工作座谈会上，住房和城乡建设部提出了推动总规“编审督”制度系统改革的思路和要求，并发布了《关于改革创新城市总体规划工作方案的说明》以及“编审督”方面管理办法修改的征求意见稿。相关会议文件顺应了改革要求、指明了改革方向，但要尽快落地并转化为正式的管理要求，还需要各地在新一版总规编制过程中进行探索，总结经验。成都作为较早启动总规编制改革的试点城市，在新一版总规修编中，按照会议精神，着力探讨了新理念下总规编制重点的调整，明晰规划管理事权的成果编制创新，本文将以《成都市城市总体规划(2016—2035年)》为例，详细介绍成都所做的探索。1总规“编审督”制度改革的背景和意义

1.1“编审督”制度改革的必要性
我国总规制度建立于计划经济体制之下，至今仍延续着很强的计划经济特征，表现为编制层次较多、技术内容繁杂，强调详细的蓝图式布局、系统全面的技术细节，规划编制与规划审批、规划管理、规划实施等过程脱节。过多的编制内容叠加上繁杂的修改申请、技术论证和征求意见程序，使总规编审的周期十分漫长，部分由国务院审批的总规的编审周期竟达10年以上。当前规划督察的主要手段是按照总规确定的强制性内容“按图索骥”，这就要求以指导城市长远发展战略为主要目标的总规必须一次性达到控制性详细规划(以下简称“控规”)的落地深度。按《中华人民共和国城乡规划法》的要求，对于总规强制性内容的调整，必须报原审批机关同意，并重启周期漫长的修编程序。“编审督”的整个过程事实上已经“结成”了一个互相制衡、难以解开的“死结”。
实践中，地方政府对于总规的重视程度越来越高，但为了规避编审程序和督