多方参与的综合性城市更新策略与机制探索

[摘　要]文章结合上海松江区九里亭街道秀浜地区城市更新项目，分析在具有过渡性、混杂性和动态性等特征的城市边缘区城市更新中，政府、开发商、居民、规划设计单位等多方利益主体的特点及其相互关系，总结城市更新项目中多方参与、相互协调、凝聚共识的工作机制，并提出基于多方利益平衡的综合性城市更新策略。文章认为，城市边缘区的城市更新必须有效调动土地、资金、人员和技术等多种资源，以协调多方利益主体以及规划和建设之间的关系。
[关键词]多方参与；城市更新；城市边缘区
[文章编号]1006-0022(2017)10-0076-06　[中图分类号]TU984　[文献标识码]B
[引文格式]张翀，宗敏丽，陈星．多方参与的综合性城市更新策略与机制探索 [J]．规划师，2017(10)：76-81．

Comprehensive Urban Renewal Strategy And Mechanism With Multi-participation/Zhang Chong, Zong Minli, Chen Xing
[Abstract] Taking Xiubang area, Jiuliting sub-district, Songjiang district as an example, the paper analyzes the urban renewal in urban fringe which is transitional, mixed, and dynamic. Through the analysis of the relationship among the government, developers, residents, and planning & design institutes, a working mechanism for multi-participation, intercoordination, and reaching a consensus is presented, and urban renewal strategy based on the balance of multi-interest is put forward. It is concluded that various resources such as land, fund, personnel, and technology should be effectively mobilized to coordinate the relationship among multi-stakeholders and between planning & implementation.
[Key words]  Multi-participation, Urban renewal, Urban fringe

0引言

随着城镇化发展，在人口不断向城市中心集聚的同时，也伴随着城市郊区化现象，交通拥挤、资源紧缺和设施陈旧等问题越来越突出。城市更新作为促进城市空间优化的重要手段，能够通过改造、拆迁、建设等方式促进城市的再开发、整治改善和合理保护。上海、广州和深圳等城市在城市更新方面均进行了实践，如2009年深圳出台了《深圳市城市更新办法》，提出对特定城市建成区内的区域进行整治、功能改变或拆除重建；2015年上海发布了《上海市城市更新实施办法》，提出进一步节约集约利用存量土地，以满足城市资源环境紧约束下内涵增长、创新发展的需要。可见，存量的更新模式是运用城市更新手段进行旧城改造、环境整治、交通改善和土地整理等，以促进城区功能的优化[1]。
地方政府、开发商和民众等在城市建设中进行着正规或非正规的改造，一旦协调不好不同主体之间的关系，便会产生城市规划失效、开发商违规建设、民众自建及抵抗等问题[2]。目前，学者们已经逐渐关注城市更新过程中不同利益相关者之间的协调机制，探索不同利益主体之间相互促进、相互制衡的发展模式。唐婧娴基于广州的“三旧”改造，讨论了强政府主导模式、政府“守夜人”模式以及政府补贴市场模式中不同主体之间的关系及其对城市空间发展的影响[3]。王艳从政府角色、公众参与和调控手段三个方面进行研究，认为在城市更新制度设计中多元目标导向、法规和政策等制度结构的完善以及制度设计的“精细化”是重点[4]。邹广认为要创新公权介入机制，虽然市场化手段能有效提高优势资源配置效率，但是仍需要公权力机构的宏观调控[5]。姜克芳等人提出工业园区的存量更新是一种合作空间博弈，实现博弈均衡的关键是要把握权属调整与价值分配的均衡[6]。蔚芝炳等人以蚌埠的旧城改造为例，提出政府主导、多方参与、有序渐进的旧城改造模式，有效协调了不同利益主体的博弈行为，保障了弱势群体的话语权，降低了不同主体的交易成本[7]。王国斌认为政府主导的城市更新模式降低了开发商、居民等群体对于公益性城市空间维护建设的社会责任，因此要平衡相互间的利益，在保障公益性的同时，使开发商、居民等群体获得一定的经济保障[8]。
城市边缘区是城市建成区的外围地带，或由城市向郊区的过渡地带[9]，存在着明显的城乡结合部和城乡经济混合增长的特征，以及过渡性、混杂性和动态性等特征，在城市更新过程中涉及到政府部门、地方管理部门、企业和居民等多方利益主体。城市边缘区是城市发展到特定阶段形成的紧靠城区的地域实体[10]，在空间结构、经济要素、住宅类型和服务设施等方面存在独特性。目前，结合城市边缘区的实际更新案例，深入研究不同利益相关者的协调机制的内容还较少。因此，本文以上海松江区九里亭街道秀浜地区的城市更新项目为例，深入研究政府、开发商、居民及规划设计单位等多方利益主体之间的相互关系，并进一步探索多方参与的综合性城市更新策略与机制。

1案例地区概况及现状矛盾

1.1区位及