佛山市顺德区低效工业用地空间绩效评估研究

[摘　要]土地利用空间绩效是反映城市土地使用功能综合成效的有效途径，然而由于缺乏对工业用地空间绩效的系统评估，城乡规划往往难以判读工业用地改造的相关诉求。文章基于已有研究，构建了低效工业用地空间绩效评估指标体系，并应用该体系对佛山市顺德区工业用地的空间绩效进行了评估，探讨了工业用地空间绩效评估在规划管控中的实施应用，以期为相关研究提供借鉴。
[关键词]低效工业用地；空间绩效；顺德区
[文章编号]1006-0022(2017)09-0092-06　[中图分类号]TU984.11+9　[文献标识码]B
[引文格式]黄慧明，周敏，吴妮娜．佛山市顺德区低效工业用地空间绩效评估研究[J]．规划师，2017(9)：92-97．

Spatial Performance Evaluation Of Inefficient Industrial Land In Shunde District, Foshan City/Huang Huiming, Zhou Min, Wu Nina
[Abstract] Spatial performance is a helpful way to reflect the comprehensive efficiency of urban land-use. Due to lack of a performance evaluation system about industrial land, its renovation demand is hard to interpret for urban planning. Base on the existing research, the paper builds the index system of inefficient industrial land performance evaluation, and practices in Shunde district, discusses its implementation and application, provides some suggestion to other research.
[Key words]  Inefficient industrial land, Spatial performance, Shunde district

1研究背景

改革开放以来珠三角“自下而上”的农村工业化进程导致工业用地的准入门槛较低，这综合反映在空间的高度破碎化与资源配置的浪费上。虽然从20世纪90年代开始“农民进城、产业进园”的集约工业用地发展模式已经成为规划主流，但是复杂的产权纠葛与级差地租再分配却使得该模式难以为继。随着经济新常态的到来，土地势必要进行功能转型。如何在改革中找到平衡，如何科学判断城乡土地的再配置使用功能，是珠三角地方政府急需解决的问题。土地利用的空间绩效是对城市土地使用功能综合成效的反映。系统地研究基于城市空间运行规律的“城市空间绩效”，有利于增强规划学科基础和规划实践的有效性与针对性[1]。只有最大限度满足城市各项功能的发展需求，合理配置各类空间资源，才能有效提升城市的综合效益[2]。因此，建立针对工业用地使用的空间绩效评估体系，将有助于政府科学制定包括城市规划在内的公共政策工具，促成土地市场的有效运行。
佛山市顺德区是广东工业制造强区，是广东“四小虎”之一。1978年改革开放以后，随着中央对权利的下放，顺德区逐渐形成了“市—镇—村”的分权体系，镇办、村办企业呈爆发式增长。20世纪90年代中后期，顺德区在全国率先进行企业转制改革，美的、科龙和格兰仕等企业成为全国知名企业，并联动发展上下游产业集群，规模化、集群化的生产要求使政府开始推动集约工业区建设，每个镇街各自建设了1～2个集约工业区。在这样的发展模式下，顺德区形成了工业两极分化格局。据统计， 2014年顺德区工业用地面积约为114　km2，其中以国有用地为载体的集约工业园与街镇工业园，以占全区33％的工业用地创造了全区75％的工业产值。随着传统制造业的衰退，大量工业用地更新为商住用地，工业用地比例急剧降低。鉴于此，顺德区开始实施针对工业用地的更新改造规划，如2013～2014年顺德区开展了大规模的现状工业用地调研与评估，构建了全区工业用地空间绩效评估体系，以对现状各类工业用地的使用状况与改造升级潜力进行评估，并在此基础上出台了《顺德区人民政府关于促进顺德区村级工业园区整合提升的实施意见》。

2低效工业用地空间绩效评估体系的构建

2.1土地空间绩效评估的相关研究
当前，已有许多学者逐步建立起基于多维度指标体系的评估方法，对城市综合空间绩效进行评估。例如，李峰清等人对于住房的绩效评估[3]，刁星等人构建了城市空间绩效5个子系统指标体系[2]，高魏对工业用地利用绩效与差别化土地政策的研究等[4]。2016年国土资源部印发的《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见(试行)》指出，城镇低效用地是指经第二次全国土地调查已被确定为建设用地但布局散乱、利用粗放、用途不合理、建筑危旧的城镇存量建设用地(且其权属清晰，不存在争议)。而对于低效工业用地则可以理解为城镇中在空间布局、生产效益、环保和就业等诸多方面存在问题而未达到应有使用效能的用地。目前国内关于土地利用绩效的评估方法主要侧重于对土地集约利用的评价，如林坚等人提出的城市土地集约利用潜力评价方法及指标体系[5]，齐艳红提出的不同空间尺度下城市土地利用绩效评价指标体系[6]等。总体而言，评估的空间尺度与针对性还处于宏观层面，达不到城市更新所需要的图斑