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长株潭城市群生态绿心地区总体规划的“荣”与“伤” |
| 张瑞霞，林志明 2017-09-28 09:02:06 |
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[摘 要]文章基于规划编制和实施两条主线，采取论“荣”、言“伤”、反“思”、话“变”的论述逻辑，系统梳理《长株潭城市群生态绿心地区总体规划(2010—2030)》的特殊属性及其实施以来不断显现的各类问题，探究造成上述问题的深层次原因，进而提出绿心地区总体规划编制和实施中需要变革的方向及策略，最终形成特殊管控导向下的绿心地区总体规划编制技术路线，以期为新一轮长株潭城市群生态绿心地区总体规划的修订工作提供参考，也为国内绿心地区和生态功能区的总体规划编制工作提供经验借鉴。
[关键词]生态绿心；总体规划；规划实施；规划编制；技术路线；长株潭城市群
[文章编号]1006-0022(2017)09-0140-04 [中图分类号]TU984 [文献标识码]C
[引文格式]张瑞霞，林志明．长株潭城市群生态绿心地区总体规划的“荣”与“伤”[J]．规划师，2017(9)：140-143．
Honor And Sadness In The Master Plan Of Ecological Green-core Area Of Changsha-Zhuzhou-Xiangtan Urban Agglomeration/Zhang Ruixia, Lin Zhiming
[Abstract] Base on the plan formulation and implementation, and follow the honor-sadness-think-change logic, the paper analyzes the special property and implementation problem of The Master Plan of Ecological Green-core Area of Changsha-Zhuzhou-Xiangtan Urban Agglomeration(2010-2030), discusses the reason which cause those problems, puts forward the transform trend and strategy, builds the plan implementation technical route guided by special control. This research will provide a reference to the master plan amendment, and provide some experience to other areas.
[Key words] Green-core, Master plan, Plan implementation, Plan formulation, Technical route, Changsha-Zhuzhou-Xiangtan urban agglomeration
0引言
2008年获批的《长株潭城市群区域规划(2008—2020年)》提出要建设以防止城市群土地空间过度开发、城镇空间过度连绵，提高以生态安全保障为核心功能的长株潭城市群生态绿心，范围涉及长沙、株洲和湘潭三个行政单位，总面积约为523 km2，是目前世界最大的城市群绿心。为切实保护好长株潭生态绿心，湖南省委省政府于2011年和2013年颁布实施了《长株潭城市群绿心地区总体规划(2010—2030)》(以下简称《绿心总规》)和《湖南省长株潭城市群生态绿心地区保护条例》(以下简称《条例》)。然而，由于绿心地区位于长株潭三市交汇处，发展条件优越，地方发展诉求强烈，在严格的规划管控约束下，仍有众多项目申请落地，而现有规划管控体系尚存在一些问题，导致56％的项目因不合规或不合法而无法正常开工建设与运营。可见，长株潭城市群生态绿心地区现实发展诉求与生态保护管理之间的矛盾异常突出(图1，图2)。
1论“荣”：《绿心总规》的特殊属性
在规划编制层面，《绿心总规》具有“特殊”地位。《条例》明确规定：“长株潭城市群生态绿心地区总体规划是绿心地区生态保护与经济社会发展的综合性规划，绿心地区县级以上人民政府及其部门编制涉及绿心地区的城乡规划、土地利用总体规划和其他专项规划，应当以长株潭城市群生态绿心地区总体规划为依据”。此外，《条例》还要求开展绿心地区相关规划清理，“已制定、实施的涉及绿心地区的相关规划，与长株潭城市群生态绿心地区总体规划不一致的，由负责规划编制的单位按照法定程序予以修改”(图3)。从规划作为公共政策的角度考量，《绿心总规》是统筹和引领绿心地区相关规划的统领性规划，规划地位高于部门规划、相关专项规划和下层次的分片规划。
在规划实施层面，《绿心总规》具有“最强”约束力。由于绿心地区不属于行政区概念，《绿心总规》本不属于法定城乡规划体系范畴，但在其获批后随即出台了《条例》，明确了《绿心总规》的强制性和法律权威性；“调规难，修改条例更难”，与城市总体规划相比，《绿心总规》因而具有更强有力的实施保障；《绿心总规》在绿心地区项目建设准入程序中具有“一票否决”权，是凌驾于长株潭三市总体规划及相关规划之上的规划。
2言“伤”：《绿心总规》编制和实施存在的主要问题
在规划编制层面，“规”“规”不合，多规矛盾突出，主要表现在两个方面：一方面，《绿心总规》与城乡规划、国土规划、林业规划在建设用地规模和边界、生态保护边界等方面存在诸多差异，难以统一，导致规划实施前已出现大量不合规的历史遗留问题，同时也为绿心地区新项目落地埋下了隐患；另一方面，《绿心总规》与片区总体规划/控制性详细规划存在不同程度的冲突，在绿心地区现行自下而上的项目准入管理程序下，上下位规划的冲突更加剧了绿心地区项目落地难的问题。
在规划实施层面，“法”“规”不一，规划失效凸显。“法”“规”不一突出表现在空间管控方面，即由于《条例》颁布的时间在《绿心总规》批复 |
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